La revue du projet

Par Tony Andreani*

Même d’un point de vue libéral, la planification est indispensable pour combler les lacunes du marché.

Quatre décennies de néolibéralisme ont voué la planification aux gémonies. Elle viendrait perturber l’ordre spontané des marchés, empêcher ceux-ci de réaliser une allocation efficiente des ressources, et par conséquent l’optimum économique. Pire : en conférant à l’État ce pouvoir d’intervention, en le livrant à la pression des groupes d’intérêt, en impliquant une bureaucratie toujours plus lourde et puissante, elle conduirait « sur la route de la servitude », avec le totalitarisme à l’horizon. Et l’argument fourni à l’appui est toujours le même : à la moindre volonté de réglementer et d’orienter l’économie on fait resurgir le spectre de l’économie administrée, autrement dit du système soviétique. Comme s’il n’y avait pas eu d’autres expériences historiques de planification, elles plutôt réussies.

La mondialisation a donné aux néolibéraux un argument supplémentaire. Dans un monde où les grandes entreprises sont devenues des transnationales, où le libre-échange a pris une dimension planétaire, la planification serait devenue tout simplement impossible, ou, en tout cas, contre-productive.

Enfin l’orthodoxie européenne récuse toute forme un peu exigeante de planification, en tant que celle-ci s’oppose au principe fondamental de la « concurrence libre et non faussée », non seulement entre entreprises, mais encore entre États.

Or tous ces arguments sont de parti pris, car la planification a pour elle des arguments bien plus convaincants, que l’on va commencer par exposer.

La planification nécessaire face aux défaillances des marchés

Même d’un point de vue libéral, la planification est indispensable pour combler les lacunes du marché. D’ailleurs les libéraux classiques ne s’y étaient pas trompés, Adam Smith le premier. Tout d’abord il n’existe pas, contrairement à ce que postule le modèle néoclassique, de marchés futurs, avec des biens définis et des prix connaissables. La raison en est qu’on ne peut prévoir les innovations et les changements de goûts, si ce n’est, à la rigueur, à titre de tendances. L’argument, qui avait été utilisé à juste titre contre la planification impérative, se retourne contre l’omniscience des marchés. Il faut donc non seulement faire des paris sur l’avenir, mais encore se donner les moyens de les rendre jouables, ce que fait une planification incitative.

Ensuite les marchés produisent des « externalités », c’est-à-dire des effets extérieurs à la relation marchande, touchant des tiers, voire la société tout entière. Ces externalités peuvent être positives, par exemple dans le cas d’une recherche qui favorise la création de nouveaux biens, mais elles sont plus souvent négatives : c’est le cas de toutes les formes de nuisances environnementales, telles que la pollution, ou sociales, telles que le stress engendré par les contrats de travail précaires, ou sanitaires, telles que les maladies induites par un certain management des « ressources humaines ». On peut même aller plus loin : il n’existe par de relations marchandes sans quelques externalités, surtout lorsqu’il y a abus de confiance, voire escroquerie, sur la marchandise, ce que la concurrence impose presque inéluctablement. Tous ces effets pervers du marché appellent des politiques qui ne se contentent pas de courir après ses lacunes pour tenter de les corriger, mais qui visent à les prévoir et à les empêcher.

Les marchés produisent aussi, contrairement à la doctrine qui parle d’un juste prix des facteurs, des inégalités sociales de toutes sortes, qui sont cumulatives. C’est donc cette fois une politique des revenus qui s’impose, et qui n’est pleinement efficace que si elle touche aux revenus primaires – avant redistribution.

Bref la liste serait longue des effets pervers des marchés. Mais ce n’est pas là l’essentiel.

La planification est le lieu d’exercice de la démocratie

La souveraineté populaire consiste à effectuer des choix collectifs, qui se traduisent par des politiques : une politique macroéconomique (quelle part du produit national doit aller à la consommation individuelle, à la consommation collective, à l’investissement ?), une politique sociale (quelles normes définit-on pour le temps de travail, quel type d’assurances sociales choisit-on ?), une politique des revenus (quelle échelle fixe-t-on pour les revenus primaires, quelle fiscalité ?), une politique des droits du travail, une politique sectorielle (quels secteurs faut-il soutenir ?), une politique régionale (quelles régions faut-il aider ?), une politique environnementale.

Dans l’optique libérale ces politiques sont inutiles, ou nuisibles. Les orientations sociales résulteront de la multitude des choix individuels qui s’effectuent sur les marchés. À la limite, une limite franchie par l’anarcho-capitalisme, la démocratie ne sert plus à rien : tout résultera de tractations entre des acteurs privés. Par exemple les décisions de justice elles-mêmes seront rendues par des tribunaux privés, choisis par les acteurs en conflit, où elles feront l’objet de négociations. Le néolibéralisme ne va pas aussi loin. La démocratie aura quand même une utilité, celle de fixer les règles correspondant aux échanges, et c’est une justice publique qui, le plus souvent, sanctionnera leur violation. Mais, bien sûr, puisque les marchés sont souvent défaillants et générateurs d’un excès d’inégalités, il restera une place pour les politiques publiques.

Une place de plus en plus petite aujourd’­hui. Elle consiste d’abord à essayer de compenser des déséquilibres sociaux, quand les inégalités dépassent les seuils de tolérance de la population, ou quand des mouvements corporatifs (pêcheurs, chauffeurs de taxi etc.) ou régionaux (par exemple dans tel département défavorisé) prennent de l’ampleur. Elle consiste ensuite à chercher les moyens de rendre le pays plus compétitif dans la guerre économique mondiale. À titre d’exemple on pourra citer, dans la politique du gouvernement actuel, le crédit impôt-recherche et le crédit d’impôt compétitivité-emploi.

Toutes ces politiques sont des politiques réactives, correspondant à ces défaillances des marchés et à cette prolifération d’inégalités que nous évoquions. Ce sont des politiques à la petite semaine. Quand elles essaient d’être prospectives et proactives, leur ambition est des plus limitée. Un exemple actuel en est l’adoption par le gouvernement Hollande de 34 plans associant l’État et les entreprises pour développer certains secteurs afin de créer, d’ici 10 ans, un demi-million d’emplois et 45 milliards de valeur ajoutée. Louable intention, mais peu de moyens (3,7 milliards d’euros d’argent public). Même en cette matière de politique industrielle, on ne peut parler de « colbertisme », ni d’une réelle planification. En outre, ces choix n’ont aucunement été débattus, effectués ou validés par le parlement. C’est la technocratie qui en a décidé ainsi, la démocratie a été oubliée.

La planification, ça marche

La planification impérative a eu ses mérites. Il n’est pas inutile de rappeler que le taux de croissance de l’économie soviétique a été supérieur pendant des années à celui des économies occidentales. Mais c’était pendant une période de construction d’un système industriel, et cette croissance s’est faite essentiellement sur le mode extensif. L’économie de commandement s’est rapidement essoufflée ensuite, et ses travers sont bien identifiés, entre autres : une information biaisée parce que les entreprises n’avaient pas intérêt à maximiser leurs résultats, si elles voulaient obtenir le transfert de plus de ressources auprès de l’organisme supérieur, dans la concurrence « administrative » qu’elles se livraient à cet effet ; une faible propension à l’innovation pour ne pas prendre le risque de ne pas réaliser leurs plans. Cette planification a toujours été grossière, car il lui était impossible de collecter et de traiter une information correspondant à des millions de produits. Elle n’a jamais pu être ex ante, car on ne peut prévoir avec précision les évolutions : il fallait ajuster en permanence les objectifs et on ne pouvait procéder que par incrémentation (« à partir du niveau atteint »). Enfin, comme c’était une planification centralisée, elle ne pouvait s’effectuer qu’en partant du sommet. Le système soviétique ne pouvait ainsi être démocratique, ni à travers le libre choix (en principe) des consommateurs comme dans les économies de marché, ni à travers une large délibération dans des assemblées politiques.

Pour toutes ces raisons la planification devra, pour être efficace, s’appuyer sur les mécanismes de marché, sauf pour les biens qui ne sont pas marchands, ou faiblement marchands. Le recueil de l’information sera plus aisé, surtout avec l’aide des techniques informatiques, et elle sera plus fiable, du moins si elle est contrôlée – car le marché est aussi un vaste monde de tricheurs (on pourrait notamment enrichir et vérifier les bilans sociaux et environnementaux qui sont demandés aux entreprises). La planification macroéconomique sera facilitée par ce bon appareil statistique. Au niveau microéconomique, la planification pourra même être un peu plus détaillée, dans la mesure où elle ne visera plus des quantités agrégées (tant de tonnes d’acier, tant de machines à laver), mais des produits spécifiés (des aciers spéciaux, des machines à laver à faible consommation d’énergie). Elle s’adaptera aux évolutions, puisqu’elle n’aura plus à réaliser par des transferts les équilibres entre l’offre et la demande, mais qu’elle utilisera les mécanismes de marché pour simplement les orienter dans les directions souhaitées. Bref ce sera une planification incitative.

Les moyens d’une telle planification sont bien connus. Ce sont les dispositions législatives et gouvernementales qui visent à agir sur la croissance (sur un certain type de croissance), sur l’emploi, la structure des revenus, les territoires, l’environnement etc. Les outils pour une politique industrielle sont les commandes d’État pour certains biens, les taux d’intérêt différentiels, les taxes et impôts, les subventions dans certains cas.

Tous ces moyens ont démontré leur efficacité, quand ils étaient employés à grande échelle et dans un temps long. Rappelons ici que, à l’époque des Trente glorieuses, la France a connu plusieurs plans à long terme (cinq ans), dont les objectifs ont varié, mais ont été remarquablement atteints, malgré des perturbations (mai 1968, les chocs pétroliers). De même des pays comme le Japon, Taïwan ou la Corée du Sud ont su se développer à grande allure à l’aide de plans industriels. Mais l’exemple le plus frappant, à l’heure actuelle est celui de la Chine. Ayant abandonné la planification impérative, elle l’a remplacée par « le contrôle macroéconomique », avec sa puissante Commission d’État pour le développement et la réforme, qui est un département ministériel, chargé de la stratégie, du programme à long et moyen terme, de l’équilibre global, entre les secteurs et régional. Les plans annuels et les plans quinquennaux ont été, depuis trente ans, pour l’essentiel réalisés.

Voilà qui contraste avec l’abandon par la France de toute volonté de planification, au profit d’un pilotage à courte vue : disparition du Commissariat général au Plan, Loi de Plan qui tombe en désuétude après la fin du 10° plan (en 1992). On ne trouve plus qu’une panoplie hétéroclite de politiques publiques consignées dans la Loi de finances.  n

.../... (suite dans le prochain numéro)

*Tony Andreani est philosophe.

Il est professeur émérite de sciences politiques à l’université Paris 8.

La Revue du projet n°44, février 2015.