La revue du projet

L’enjeu foncier est un des défis majeurs pour l’agriculture et l’alimentation du XXIe siècle. La superficie agricole, disponible en quantité limitée, tend à se réduire sous l’effet de l’érosion, de la déforestation, des conséquences des changements climatiques ou de la demande d’usages non agricoles. Il en résulte une vive concurrence pour l’accès au foncier qui oppose les agriculteurs aux autres acteurs économiques, mais aussi les agriculteurs entre eux.

E n France, l’agriculture reste prépondérante dans l’utilisation des sols. La superficie agricole utile couvre plus de la moitié du territoire français et les deux tiers du territoire des communes rurales. Cependant, les exploitations agricoles ont perdu 1,3 million d’hectares en vingt ans. Et depuis les années 2000, la perte de surface agricole au profit des espaces artificialisés (constructions, infrastructures routières…) s’est accrue. Au rythme actuel, c’est l’équivalent d’un département français moyen qui disparaît tous les sept ans. Dès lors, les conflits d’usage des sols s’accroissent, notamment dans les zones périurbaines fragilisant les exploitations agricoles : coût du foncier accru, perte de potentiel d’activités, frein à l’installation ou à la reprise d’exploitations. L’exercice de l’activité agricole est même remis en cause dans ces espaces, en raison de nuisances (bruit, odeurs, épandages de pesticides…) non supportées par les riverains, ou du fait des conséquences sur le milieu des pratiques agricoles, notamment sur les nappes phréatiques.

Accélération du mouvement de concentration et d’agrandissement des exploitations

L’intensification qui a permis au cours des années 1960 à 1990 d’augmenter fortement la production agricole trouve aujourd’hui des limites. Elle ne fut possible que grâce à une augmentation du coût énergétique nécessaire à la fabrication des engrais, pesticides et herbicides utilisés pour augmenter les rendements. Cette intensification est aussi fortement consommatrice d’eau et induit une perte de la biodiversité agricole. Elle a fragilisé l’agriculture paysanne au bénéfice des grandes exploitations disposant de fortes capacités d’investissement et principalement tournées vers une production exportatrice, rendue possible en France par les mécanismes de soutien européen. La conséquence en fut une réduction drastique de l’emploi agricole, qui est passé de 4 millions d’actifs en 1960 à moins de 800 000 en 2010.
Si dans les pays pauvres ou émergents à fort potentiel agricole, les achats de terres par des fonds souverains et investisseurs étrangers se développent rapidement, la France est encore peu concernée par le phénomène d’accaparement de terres. Quelques étrangers achètent des vignobles prestigieux, mais le phénomène n’est pas nouveau et à l’inverse, on a l’exemple de la société AgroGénération dont l’actionnaire principal est Charles Beigbeder, qui loue 50 000 ha en Ukraine. Dans la dernière période, on note en France, une accélération du mouvement de concentration et d’agrandissement des exploitations agricoles, avec un développement des formes sociétaires et une augmentation du prix des terres agricoles supérieure à l’inflation. Malgré la diminution de leur nombre, les exploitations agricoles françaises sont essentiellement des exploitations individuelles où la majorité des travailleurs sont membres de la famille du chef d’exploitation. La politique foncière mise en place avec le statut du fermage en 1946 a contribué à façonner la structure des exploitations agricoles françaises. Ce statut, en garantissant la stabilité du fermier, en encadrant le montant des loyers, en garantissant l’investissement du fermier et sa liberté de choix des productions, a été une pièce maîtresse de la politique foncière française. Là où prédominait encore la grande propriété foncière, les limitations du droit des propriétaires fonciers au bénéfice des fermiers ont favorisé le développement de la propriété paysanne par le rachat des terres par ces derniers.

Afin d’accélérer la restructuration des unités de production agricole, les lois d’orientation agricole de 1960 et 1962, donnaient le pouvoir d’orienter l’affectation des terres agricoles aux agriculteurs les plus favorables à la modernisation, en encourageant les petits paysans à libérer leurs terres au bénéfice des agriculteurs moyens aux gains de productivité potentiels élevés. Les outils mis en place pour réaliser ces objectifs ont été le contrôle des structures, qui nécessite de demander une autorisation d’exploiter, lorsqu’un agrandissement projeté dépasse une superficie maximale définie au niveau départemental, et le contrôle du marché foncier assuré par les Sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural (SAFER), qui ont un droit de préemption lors des ventes de terrains agricoles. Parce qu’ils étaient contrôlés par le syndicat agricole majoritaire, la Fédération nationale des syndicats d’exploitants agricoles (FNSEA), ces outils de contrôle du foncier n’avaient pas pour objectif de défendre les petits paysans, mais d’assurer une assise foncière suffisante pour des exploitations fortement productives.

Démantèlement de la politique foncière française, obstacle à une concurrence libre et non faussée

À partir des années 1980, l’insertion de l’agriculture dans les négociations commerciales internationales a mis en évidence les contradictions du dispositif français assez rigide réglementant l’accès à la terre. Les exploitants agricoles sont sommés de s’adapter rapidement aux signaux fournis par les marchés mondiaux des produits agricoles. Dans une Union européenne, où le foncier est beaucoup moins réglementé qu’en France, la politique foncière française peut paraître un obstacle à une concurrence libre et non faussée. Ces évolutions remettent en cause la politique foncière antérieure et les lois d’orientation agricole de 2006 et 2010 inscrivent les exploitations agricoles dans une logique entrepreneuriale, suppriment pratiquement le contrôle des structures en augmentant les seuils nécessaires pour demander l’autorisation d’exploiter, mais surtout en facilitant le contournement de la réglementation par le développement des formes sociétaires. La recherche de baisse de coûts de production comme réponse à l’alignement des prix agricoles européens sur les prix mondiaux, tout comme les aides européennes fondées sur la superficie et non l’emploi, poussent les agriculteurs à augmenter leurs superficies, et donc à accélérer encore l’exode agricole qui a conduit à la disparition des agriculteurs au cours des 40 dernières années.
Une autre politique foncière est nécessaire en vue de stabiliser le nombre d’exploitations agricoles et favoriser les installations de jeunes agriculteurs, mais aussi de favoriser une agriculture plus diversifiée avec le développement de modèles de production agricole plus respectueux de l’environnement, autonomes et économes en ressources naturelles non renouvelables. Les outils réglementaires existants devront être renforcés et démocratisés, notamment par la définition d’un seuil de superficie au-delà duquel aucune autorisation d’exploiter ne pourra être accordée, où la préemption par les SAFER sera systématique, ceci afin d’enrayer une hausse du prix des terres qui serait un obstacle à l’installation de jeunes agriculteurs. En lien avec les élus locaux, une politique efficace de préservation des espaces agricoles doit être mise en œuvre. 

*Jean-Pierre Boinon est économiste. Il est professeur émérite d’économie agricole à Agrosup Dijon.
Agriculture, pesticides et santé publique

La Revue du projet, n° 25, mars 2013