La revue du projet

Dix millions de personnes sont touchées par la crise du logement. Le logement n'est plus considéré comme un bien premier, mais comme un objet de consommation et/ou de spéculation. Pour remédier à cette situation le groupe communiste, républicain et citoyen (CRC) a déposé une proposition de loi pour une stratégie foncière publique en faveur du logement.

L’ intervention publique en faveur du logement n’est pas une nouvelle. Depuis 1912 avec la loi Bonnevay, il existe un véritable volontarisme public dans ce domaine, ce qui a permis la constitution en France du parc de logements le plus important d’Europe. De plus, le droit au logement « constitue un devoir de solidarité pour l'ensemble de la nation » (loi du 31 mai 1990).
Malgré cet interventionnisme historique et la reconnaissance d’un droit au logement, la crise du logement est aujour­d’hui à son paroxysme. Au-delà de celle constatée depuis longtemps dans le logement social, cette crise atteint à présent les classes moyennes qui ne sont pas éligibles au logement social et ne parviennent pas pour autant à se loger sur le marché libre.
Pourtant, les textes législatifs ne manquent pas : loi d’orientation pour la ville de 1991, SRU de 2000, loi d’août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, loi de juillet 2006 portant engagement national pour le logement, ordonnance de février 2007 relative aux offices publics de l'habitat, loi de mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale, loi Duflot de 2012 en faveur d’une mobilisation générale pour la construction de logements, la liste n’est pas exhaustive.
Mais la réalité est là : 3,6 millions de personnes ne sont pas ou très mal logées, un ménage sur deux consacre plus de 18,5 % de ses revenus à son habitation principale, ce taux d'effort monte à 26,9 % pour les locataires du parc privé, ce sont au total 10 millions de personnes qui sont touchées par la crise du logement selon la fondation Abbé Pierre.

La banalisation du logement comme bien marchand

Plusieurs phénomènes expliquent cette situation : d’une part la remise en cause de la légitimité de l'intervention de l'État, qui consacre moins de 1%, de son budget à aider les Français à se loger, son retrait progressif à la faveur de la décentralisation et la banalisation du logement comme bien marchand laissé au mécanisme du marché, au transfert du financement de la construction de logements entre les mains des banques privées. Alors que dans le même temps plus de 60% des ménages français ont, en ce qui concerne leurs ressources, droit au logement social.
De plus on a pu constater que l’approche patrimoniale de l’immobilier a cédé le pas à un marché dominé par des fonds d’investissement adoptant une approche exclusivement financière de l’immobilier. Ainsi, le logement n'est plus considéré comme un bien premier, mais comme un objet de consommation et/ou de spéculation. Cette conception marchande a été par ailleurs renforcée par la mise en place de niches fiscales favorisant le placement spéculatif à l'image des dispositifs appelés Censi, Bouvard, de Robien ou encore Scellier.
Le marché de l'immobilier est ainsi devenu un marché hautement spéculatif, ne permettant plus l’acquisition de terrain par les collectivités territoriales ou par l’état qui sont dès lors désarmés pour lutter contre la ségrégation sociale que cette spéculation entraîne.

Le sol matière première du logement

Concrètement, aujourd'hui, les collectivités ou organismes qui veulent intervenir en matière de construction de logements publics, doivent au préalable acquérir des terrains à un prix abordable. « La crise du logement nous ramène à sa matière première : le sol ».
C’est pourquoi il est nécessaire de renforcer l'action foncière publique afin de limiter le poids de l'acquisition foncière pour relancer concrètement la construction de logements publics, de permettre la constitution d'un portefeuille de réserves foncières, pour préparer à long terme la réalisation d'opérations d'aménagement ; le freinage de la spéculation foncière par la récupération des plus-values liées à l'annonce de perspectives d'aménagement et la péréquation des charges foncières afin de favoriser le logement social.
Tous ces éléments permettraient de sortir de la financiarisation de court terme de ce secteur. C’est dans cette optique que les sénateurs du groupe CRC au Sénat ont déposé une proposition de loi pour une stratégie foncière publique en faveur du logement autour d’un pôle public financier permettant d'aider au financement de logements sociaux et de logements publics.
Il est dans un premier temps impératif d’agir sur la définition même de la valeur foncière, travailler à la définition d'un mécanisme permettant de la réguler en se fondant sur des indicateurs concrets et notamment l'évolution de l'indice de construction qui reste relativement stable.
Il conviendrait également pour éviter les surcoûts fonciers des effets d’aubaine dans le cadre d'opérations d'aménagement d'utilité publique de mettre en œuvre un mécanisme permettant de fixer le coût foncier au jour de la définition d'un périmètre d'opération révisé suivant l’inflation à l’indice de la construction. Il ne s’agit aucunement ici de mettre en place des mécanismes spoliateurs, mais seulement de redonner de la cohérence et de la lisibilité au marché de l’immobilier permettant la définition de stratégies foncières publiques efficaces, qui passent notamment par la capacité des collectivités de définir une programmation d'acquisition des terrains à bâtir nécessaires à la construction de logements accessibles à tous.

Une Agence nationale foncière pour le logement

Cela passe nécessairement par le renforcement des outils permettant d'agir sur le levier foncier ce sera le rôle d’une d'une Agence nationale foncière pour le logement, répondant à plusieurs finalités.
Elle permettrait de réaffirmer que la compétence logement est du ressort de l'État, État qui ne peut donc légitimement se désintéresser de la question foncière, support de toute construction.
Elle permettrait ensuite de sortir de la logique de fiscalisation de l'aide publique au logement et de renforcer l'aide directe de l'État à la construction, ne passant pas seulement par le subventionnement de la construction, mais directement par les acquisitions foncières et immobilières nécessaires aux opérations publiques de construction de logements.
Elle permettrait enfin, de sortir les collectivités et opérateurs publics, des difficultés qu'ils connaissent aujourd'hui lorsqu’ils souhaitent participer à l'effort de construction, en reportant l'effort financier d'acquisition de terrains sur cette agence.
Le mécanisme serait simple, cette agence acquerrait des terrains ou de l'immobilier afin de constituer un domaine public de l'État, support de la construction de logements sociaux et répondant donc à l'intérêt général. Ainsi, la propriété foncière serait celle de la puissance publique, l'usufruit étant pour sa part confié aux différents opérateurs de construction.
Sur la propriété de l'Agence nationale foncière, les droits à construire et à usage ne pourraient être confiés qu'aux organismes HLM pour construire des logements sociaux, par un recours aux baux emphytéotiques à construction et/ou à réhabilitation. Les conventions passées entre l'Agence et les organismes HLM devraient comporter particulièrement des dispositions favorisant l’accessibilité pour les publics les plus démunis et promouvoir la diversité en taille des logements. Elles comprendraient également des conditions en termes de projet architectural, d'économie d'énergie, de préservation d'espaces naturels collectifs dans la réalisation des programmes.
Nous avons conscience que cette mise à disposition du foncier, ne permettra pas à elle seule de répondre au déficit de construction. Mais parmi l'existence d'autres dispositifs, il s'agit avec la création de cette Agence de créer un outil pérenne favorisant la réalisation des objectifs de construction de logements sociaux voir très sociaux dans les territoires.  n

*Mireille Schurch est sénatrice de l’Allier (groupe CRC).

La Revue du projet, n° 21, novembre 2012