Différents acteurs et, en particulier Ambroise Croizat, ministre communiste, ont construit, sur la base d’une large consultation, la Sécurité sociale, système solidaire géré par les représentants des assurés, basé sur le principe de la répartition, qui a constitué une rupture majeure, non exclusive de continuités, dans l’évolution du système de protection sociale.
Les acteurs principaux de la mise en place de la Sécurité sociale
Alexandre Parodi (1900-1978), membre du Conseil d’État, s’est occupé de l’application des assurances sociales avant-guerre. Hostile au régime de Pétain, il entre dans la Résistance dès 1942 et devient en mars 1944 délégué général en France du Comité français de libération nationale. Il est nommé ministre du Travail et de la Sécurité sociale de septembre 1944 à novembre 1945. Il confie à Pierre Laroque (1907-1997) la refonte de la protection sociale. Celui-ci, comme Alexandre Parodi, s’est occupé de l’application des assurances sociales avant-guerre. Victime des lois antisémites de Vichy, il rejoint Londres en 1943 où il prend connaissance du rapport Beveridge. Désireux d’ouvrir et de démocratiser le système de protection sociale, il tient en grande considération les positions de la CGT réunifiée et du Parti communiste. Dans ses Souvenirs et réflexions, il rappelle d’ailleurs qu’il a eu de meilleures relations avec Ambroise Croizat, ministre communiste, qu’avec le socialiste Daniel Mayer.
François Billoux (1903-1978), ministre de la Santé publique de septembre 1944 à novembre 1945, époque à laquelle il devient ministre de l’Économie nationale, a été l’un des signataires de l’ordonnance du 4 octobre 1945 créant la Sécurité Sociale.
Ambroise Croizat (1901-1951) est certainement la personnalité politique la plus emblématique du Parti communiste sur la question. S’il ne signe pas l’ordonnance d’octobre 1945, en revanche, comme ministre du Travail et de la Sécurité sociale du 22 novembre 1945 au 4 mai 1947, il en est le véritable moteur politique. Il a notamment porté son texte législatif adopté le 22 mai 1946. Militant chevronné et homme de combat, Ambroise Croizat défend constamment et efficacement le projet de loi en soulignant combien il a fait l’objet d’une large consultation. Il défend avec la même vigueur les autres avancées sociales en matière de droits des travailleurs jusqu’au renvoi des ministres communistes du gouvernement Ramadier, le 4 mai 1947. Ce « grand ministre » (Bruno Béthouart) décède soudainement à 50 ans, le 11 février 1951, à la suite d’une hospitalisation.
Les principales caractéristiques de la Sécurité sociale mise en place à l’époque
En principe, on cherche à établir une institution unique rassemblant les différentes branches des anciennes assurances sociales, avec cependant, sous la pression notamment du Mouvement républicain populaire (MRP), une autonomie des caisses d’allocations familiales. À l’exception des accidents du travail qui ne dépendent pourtant plus des assurances privées, les cotisations acquittées par les entreprises sont également unifiées. Une caisse nationale de Sécurité sociale vise à assurer l’unité administrative et financière du régime principalement fondé sur des cotisations et non sur l’impôt comme en Grande-Bretagne.
Deuxième réforme majeure : la direction des organismes de Sécurité sociale est profondément modifiée avec l’entrée en force des représentants des assurés dans leur gestion, par le biais des syndicats. Désormais, le patronat et la mutualité n’occupent plus qu’une position minoritaire. Bien plus, le rôle de la mutualité est désormais cantonné au domaine de la complémentarité.
La réforme des prestations constitue un autre axe majeur de la nouvelle organisation. En avril 1946, les allocations familiales sont revalorisées et indexées sur les salaires. Surtout, l’assurance vieillesse est complètement refondue avec l’adoption effective du régime de la répartition qui remplace la capitalisation qui avait prévalu jusqu’en 1941. Par ailleurs, l’accès aux hôpitaux est élargi à tous les assurés sociaux. Cela s’accompagne d’une modernisation et d’une médicalisation renforcée des établissements hospitaliers.
Les finalités sociales et politiques du nouveau système
La logique d’assurance sociale est élargie à celle de droits sociaux pour tous. Il s’agit alors de rompre avec l’ordre ancien. En intégrant les salariés à la vie de la nation, de lutter contre l’insécurité sociale et le chômage tout en participant à la reconstruction du pays. De ce point de vue, la réforme ne peut être dissociée de la planification ou des nationalisations, et de la volonté d’une rénovation politique et sociale. L’un des objectifs de la Sécurité sociale est aussi d’élargir, bien au-delà des 8 millions environ d’adhérents des anciennes assurances sociales, les bénéficiaires de la couverture médicosociale.
Les difficultés de mise en œuvre de la Sécurité sociale
La réforme est tributaire d’un contexte spécifique, celui de la Libération. Cependant, jusqu’aux années 1960-1970, la croissance économique permet une extension des prestations et des bénéficiaires du système. De même le rajeunissement de la population contribue à retarder les interrogations liées au déséquilibre démographique accentué par l’allongement de l’espérance de vie.
Le patronat mais aussi les mutualistes, dans un premier temps, acceptent difficilement les transformations réalisées. Il faudra une évolution sensible des cadres de la mutualité avec l’entrée en force des mutuelles de fonctionnaires et l’affirmation des mutuelles de travailleurs pour voir la mutualité devenir un des piliers de l’ensemble du système de protection sociale dans le cadre de la complémentarité. De même, les compagnies d’assurances voient d’un mauvais œil un système qui leur échappe en grande partie.
De plus, dès l’année 1946, l’universalité et l’unité de l’organisation générale de la protection sociale sont contestées par des mouvements familiaux soutenus par le MRP. Le principe du régime vieillesse unique est abandonné dès 1947. La loi du 21 février 1949 consacre l’autonomie des caisses d’allocations familiales. Des régimes spéciaux généralement plus avantageux concernent aussi bien les mineurs que les cheminots, les agriculteurs, les militaires ou encore les professions dites indépendantes généralement méfiantes, voire hostiles à l’idée d’une cotisation obligatoire. En 1953, le système de Sécurité sociale ne concerne encore qu’un quart des Français.
Ces différents éléments montrent les difficultés rencontrées par la transformation opérée à l’issue du second conflit mondial. Néanmoins, elle a bien constitué une rupture majeure, non exclusive de continuités, dans l’évolution du système de protection sociale. Sa genèse et sa mise en place montrent combien cette protection s’inscrit dans l’évolution politique et sociale. La Sécurité sociale est le produit d’une longue évolution. C’est un des points d’ancrage forts d’une société qui se veut plus démocratique et qui se perçoit également comme plus égalitaire après la crise des années 1930 et la période de l’Occupation. La Sécurité sociale ne peut être réduite à la valorisation d’une logique spécifique d’organisation, celle des assurances sociales, qui a accompagné la montée en puissance du salariat. Elle traduit aussi l’affirmation d’un ensemble de valeurs de solidarité et une certaine volonté de redistribution des revenus. Cela explique, en dehors même des questions techniques de financement, pourquoi elle peut être remise en cause actuellement, en dehors même de la prise en considération d’adaptations indispensables.
*Yannick Marec est historien. Il est professeur d’histoire contemporaine à l’université de Rouen.
La Revue du projet, n°66/67 avril-mai 2017
le 02 mai 2017
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