La revue du projet

Dans le cadre des différentes manifestations commémoratives du 70e anniversaire de la création de la Sécurité sociale, l’accent a été davantage mis sur le devenir de la Sécurité sociale, avec des évolutions estimées indispensables, plutôt que sur le rappel des conditions de sa mise en place. Or cette approche est nécessaire non pas dans une perspective quelque peu nostalgique qui verrait dans le passé une sorte d’âge d’or disparu, mais comme un moyen de souligner les enjeux de sa création, enjeux qui restent d’actualité.

La protection sociale d’avant 1940

La société française d’avant 1940 est très contrastée, avec des différenciations sociales d’autant plus fortes qu’elle a été marquée par la paupérisation des classes moyennes dans les années 1920 et 1930. Cela laisse une grande importance aux œuvres traditionnelles, confessionnelles ou non, qui se situent principalement en ville, alors que la France demeure un pays où domine la ruralité. Pour les compléter, la mutualité patronnée, organisée sous le Second Empire, reste largement majoritaire, malgré les ouvertures de la Charte de la mutualité de 1898. Elle donne un grand rôle aux membres honoraires et aux notables, bien qu’il existe aussi des mutuelles ouvrières depuis le début du XIXe siècle. Cette forme d’épargne collective cohabite avec l’épargne individuelle, favorisée et encouragée par les républicains de la fin du XIXe siècle, par le biais notamment de la création de la caisse d’épargne postale en 1881, qui vient compléter le réseau des caisses d’épargne dites ordinaires, dont le premier établissement est celui de Paris créé en 1818.

La législation de protection sociale s’étoffe tout de même avec, en 1893, la loi sur l’assistance médicale gratuite aux personnes privées de ressources. En 1905, celle sur l’assistance obligatoire aux vieillards, infirmes et incurables vient en aide à d’autres catégories fragilisées qu’on ne peut accuser d’être responsables de leur situation. Une manière de contourner l’objection libérale prompte à mettre en cause la « fausse pauvreté ». Cela traduit un début de prise de conscience collective des questions de santé, une évolution confirmée par l’adoption de la loi de 1902 sur la santé publique. Mais il existe une résistance durable de la mutualité patronnée à l’égard de l’obligation de cotisation en matière de prévoyance. Les notables de la mutualité, notamment ceux de la mouvance catholique, y voient un risque de renforcement du contrôle de l’État sur les œuvres, le recours aux mutuelles devant demeurer facultatif. Il existe aussi une hostilité du mouvement ouvrier révolutionnaire à l’égard de l’idée d’une cotisation obligatoire, dans la mesure où les salaires sont insuffisants. Cela explique l’opposition de la CGT à la loi sur les retraites ouvrières et paysannes de 1910, qualifiées aussi de « retraites pour les morts » (perçues d’abord à 65 ans, puis à 60 ans en 1912 alors que l’espérance de vie moyenne se situe autour de 40 à 50 ans ).

En matière d’accidents du travail une loi de 1898 reconnaît l’existence d’un risque professionnel et met en place un système d’indemnités forfaitaires pour les accidentés mais ce système de protection dépend pour une grande part des assurances privées. Néanmoins, la législation sociale républicaine trouve des appuis dans les rangs du mouvement ouvrier et employé réformiste et même dans une partie du courant socialiste de l’époque qui cherche à l’améliorer. C’est notamment la position de Jaurès qui souligne dans L’Humanité, dans plusieurs articles de mars 1905, les ambiguïtés de l’opposition des notables mutualistes à la loi sur les retraites ouvrières et paysannes.

Les conséquences directes et indirectes du premier conflit mondial favorisent l’interventionnisme social de l’État, pour soutenir les blessés, les veuves et les orphelins. Un projet d’assurance sociale avec obligation d’affiliation de tous les salariés est déposé en 1921, sur l’exemple du système d’assurance d’Alsace-Moselle qui prend mieux en compte les salariés. Mais ce projet rencontre de nombreuses résistances, des médecins aux membres de la CGTU. Cela explique l’adoption tardive des assurances sociales en France, puisqu’il faudra attendre les deux lois de 1928 et 1930 pour voir leur mise en place. Elles prévoient la couverture des risques maladie, maternité, invalidité, vieillesse et décès mais ne se préoccupent pas de la question du chômage. La réparation des accidents du travail se fait toujours dans le cadre de la loi de 1898, ce qui donne une grande importance aux assurances privées. De plus, ce qui va devenir les allocations familiales à partir de 1932 est d’abord une initiative patronale, sous le nom de « sursalaire familial », dont l’objectif est non seulement d’encourager les naissances mais aussi d’éviter une augmentation généralisée des salaires, tout en assurant une certaine fidélité professionnelle des salariés à l’égard des entreprises à la recherche de main-d’œuvre. Les assurances sociales ne s’étendent obligatoirement qu’aux salariés de l’industrie et du commerce ne dépassant pas un certain plafond de revenus. La retraite est fixée à 60 ans après trente années de cotisations pour un niveau de pension qui atteint environ 40 % du salaire moyen.

Le système repose sur un régime mixte de capitalisation pour la vieillesse et de répartition pour la maladie et la maternité. Ces assurances sociales présentent donc de fortes limites, d’autant plus qu’elles ne concernent pas l’ensemble de la population. Par ailleurs, du point de vue de leur fonctionnement, il existe de multiples caisses d’affiliation, patronales, mutualistes, syndicales ou rattachées à certains groupements, confessionnels ou non. La mutualité y joue un rôle déterminant puisque, parmi 727 caisses d’assurances au total, elle en dirige 176, les plus importantes ; les caisses départementales sont également aux mains des mutuelles. Avec les effets de la crise économique des années 1930, beaucoup de salariés se retrouvent en situation de pauvreté et vont devoir faire appel à l’assistance traditionnelle, celle de la charité privée ou celle dépendant des lois sociales adoptées à la fin du XIXe siècle.

Au total, on peut donc parler seulement de progrès relatif avec l’adoption des assurances sociales des années 1928-1930. On voit poindre aussi, dès cette époque, l’obsession familialiste née de la crainte de l’affaiblissement démographique du pays. Cela se traduit par la généralisation des allocations familiales en 1932 mais aussi par l’adoption en 1939 du Code de la famille, qui tente d’organiser l’aide sociale familiale. Ces orientations sont reprises tout en étant redéfinies dans un sens restrictif et discriminatoire durant la période de l’Occupation.

La protection sociale sous Vichy, familialiste et corporatiste

La devise de Vichy «Travail, famille, patrie» donne une indication sur les orientations familialistes du régime de Pétain. Celui-ci met à l’honneur les familles nombreuses, en soulignant le rôle de la mère de famille, ce qui se traduit par la réactivation de la « fête des mères » qui était apparue dès les années 1920. Les allocations familiales sont revalorisées et une allocation de salaire unique est créée en 1941. Vichy se veut aussi le régime qui se préoccupe des vieillards avec l’attribution d’une allocation aux vieux travailleurs, un projet discuté sous le Front populaire.

La « révolution nationale » cherche aussi à développer une conception corporatiste des rapports sociaux. C’est l’objectif de la charte du travail, adoptée le 4 octobre 1941, qui vise à promouvoir l’harmonie sociale entre patrons et ouvriers. Les syndicats ouvriers refusent d’être partie prenante de cette démarche. En revanche, la mutualité s’y associe, dans la mesure où elle y voit le prolongement de sa volonté de conciliation sociale initiée dans le cadre de la mutualité patronnée. Cela aura des effets à long terme et contribuera à une remise en cause du rôle de la mutualité dans le domaine de l’assurance obligatoire. Au contraire, cette prise de position valorise le rôle du syndicalisme ouvrier qui s’était fortement démarqué du régime de Pétain.

La maturation de l’idée de Sécurité sociale durant la période de l’Occupation

Le concept de « sécurité sociale » est apparu durant la période du New Deal de Roosevelt aux États-Unis, mais c’est la publication en décembre 1942 en Angleterre du rapport Beveridge sur les assurances sociales qui traduit l’affirmation d’un droit à la sécurité sociale. Cette affirmation participe à la volonté d’asseoir la démocratie sociale en liaison avec la lutte contre l’ennemi nazi. Lord Beveridge s’inspire autant de la planification soviétique que des préceptes de l’économiste anglais Keynes qui mettait en avant la nécessité de développer un haut niveau de consommation pour conforter la capacité productive. Ce plan Beveridge prône notamment le paiement d’allocations familiales payées à tous, chômeurs ou non, un service de santé gratuit également ouvert à tous, un système uniforme d’assurance garantissant un revenu minimum, ainsi que la recherche du plein-emploi. Dans cette perspective, il est partisan d’une unification des assurances sociales et d’un financement par l’impôt de prestations égales pour tous. Ce rapport constitue davantage un texte de référence qu’un modèle.

Parallèlement se développent les réflexions de la Résistance extérieure et intérieure sur les questions de protection sociale. Le rapport Beveridge était connu de l’entourage du général de Gaulle à Londres, en particulier de Pierre Laroque, sans que cela ait conduit à l’adoption d’un programme précis pour l’après-guerre. Dans le cadre de la France libre, des commissions ont été mises en place à Alger. On y trouve entre autres les communistes Ambroise Croizat et François Billoux. Cependant, à l’époque il n’y a pas de plan précis concernant la réforme de la protection sociale.

De même, au niveau de la Résistance intérieure, on s’en tient à l’affirmation de grands principes. Ainsi, le texte définitif du programme du Conseil national de la Résistance du 15 mars 1944 prévoit bien « un plan complet de sécurité sociale, visant à assurer à tous les citoyens des moyens d’existence, dans tous les cas où ils sont incapables de se les procurer par le travail, avec gestion appartenant aux représentants des intéressés et de l’État ». Cependant, il ne s’agit pas d’un programme détaillé. Cette situation s’explique non seulement par les circonstances du moment mais aussi par la volonté manifestée à l’époque de ne pas dissocier les aspects sociaux des aspects économiques de la reconstruction envisagée.

Pour conclure sur cette période, on peut dire qu’il existe un fonds général d’idées qui envisage l’édification d’un système de sécurité sociale comme un moyen de promouvoir un monde nouveau alliant essor économique et progrès social. On peut évoquer à ce sujet non seulement le rapport Beveridge de 1942, mais aussi la déclaration de Philadelphie de mai 1944 qui s’inspire elle-même de travaux de l’Organisation internationale du travail.

*Yannick Marec est historien. Il est professeur d’histoire contemporaine à l’université de Rouen.

La Revue du projet, n°66/67 avril-mai 2017