La revue du projet

Par Gérard Streiff

La classe dirigeante n'en finit pas de s'adapter. Elle change sans changer vraiment, comme disait à peu près Lampedusa, elle mute en permanence. Dans la très haute administration se profile une hyper-caste qui dédaigne le droit pour l'économie, prospère dans les « grands corps », assure sa carrière grâce à la « politisation » et pantoufle de plus en plus tôt.

La Revue française d’administration publique (RFAP) publie dans son numéro 151/152 un dossier intitulé « Où en sont les élites administratives en Europe ? » Luc Rouban, directeur de recherches au CEVIPOF, coordonne le dossier, préface l’étude et rédige également un article sur le cas français, intitulé « La norme et l’institution : les mutations professionnelles des énarques de 1970 à 2010. » Il compare la formation et l’itinéraire de trois séries de promotions de l’ENA, les promotions Jean-Jaurès et Robespierre de 1969 et 1970, les promotions Liberté-Égalité-Fraternité et Jean-Monnet de 1989 et 1990 et les promotions Cyrano-de-Bergerac et Averroès de 1999 et 2000.

Il s’attarde d’abord sur leur parcours scolaire et note que progressivement l’économie remplace le droit. Au fil des ans, la proportion d’élèves ayant fait une école de commerce (HEC, ESSEC, ESCP) est en très forte progression.

« La génération d’énarques susceptible de prendre en charge à partir des années 2000 l’évolution managériale ou néolibérale de l’administration française a été, bien plus que les générations précédentes, formée ou du moins sensibilisée à la gestion privée. » Dans le même temps, donc, les études de droit régressent sensiblement. Dans ses commentaires, Luc Rouban parle d’un divorce générationnel : « Les hauts fonctionnaires sortis de l’ENA en 1990 et donc en mesure de diriger les services vingt ans plus tard restent très liés au modèle qui existait encore dans les années 1970. En revanche, leurs collègues plus jeunes sortis de l’ENA dans les années 2000 ne leur ressemblent guère. On trouve l’indice d’une fracture générationnelle. »

Cette culture « école de commerce » donne à ces hauts fonctionnaires un profil de « gestionnaires privés » bien plus que de cadres attachés au service public. « Choisir de faire une école de commerce plutôt que du droit avant l’ENA signifie que les candidats aux filières d’élite choisissent désormais des stratégies « multicartes » permettant d’aller dans les grandes entreprises privées soit en cas d’échec à l’ENA, soit en cas de réussite au concours afin de pouvoir intégrer des entreprises privées après quelques années passées dans les grands corps ou au ministère des Finances. La question qui se pose alors est bien celle de savoir s’il reste encore quelque chose de « service de l’État » ou de la « motivation de service public » pour une partie des cadres dirigeants qui deviennent polyvalents ».

Autre remarque de l’auteur : une fracture s’opère entre énarques, séparant ceux qui ont une « culture gestionnaire » et la majorité des administrateurs civils attachés au mixte droit public/Sciences Po. « On perçoit ici les linéaments qui font de la nouvelle gestion publique non pas une culture pour classes moyennes, comme c’est le cas dans la plupart des pays européens, mais un critère de distinction qui permet à l’élite de l’élite (c’est-à-dire essentiellement aux membres des grands corps passés par le concours étudiant) de se reconnaître et de se différencier de la grande masse des cadres ». Bref la haute fonction publique, au lieu de s’homogénéiser, se divise en strates distinctes, ceux appartenant aux « grands corps » – on appelle ainsi des organismes comme le Conseil d’État, la Cour des comptes, l’inspection des Finances – et dotés d’une culture HEC dominant largement les autres.

« L’élite de l’élite »

Après la formation, Luc Rouban s’intéresse aux profils de carrière, c’est-à-dire aux choix professionnels faits par les différentes promotions (cabinets ministériels, entreprise privée, direction ministérielle, établissements publics, postes administratifs…). Là encore apparaît, écrit-il, une « élite de l’élite », celle de ces grands corps qui se trouvent plus présents dans les cabinets ministériels ou qui pantouflent (qui passent au privé) plus volontiers. « Le niveau moyen de pantouflage des membres des grands corps dix ans après la sortie de l’ENA est deux fois plus important en 2010 qu’en 1980. »

Dans cette super-énarchie, on « pantoufle de plus en plus tôt » : « Une première observation tient à la précocité croissante du premier départ vers une entreprise privée, puisque la durée moyenne entre la sortie de l’ENA et ce départ est de 17,4 ans pour la promotion 1969 puis de 9,6 ans pour la promotion 1989 et finalement de 7,3 ans pour celle de 1999. ». En règle générale, les « pantouflards » accèdent tout de suite à de hauts postes de direction, celui de président de la structure supérieure, de président-directeur-général, de directeur général… L’étude estime que c’est le cas de 63 % des pantouflards des promos 1969 puis 1989 ; la « conjoncture » complique un peu aujourd’hui cette tendance. Luc Rouban observe, au passage, que si ces hauts fonctionnaires, très au fait du privé, pantouflent sans grande difficulté, il est quasi impossible pour les hauts cadres du privé d’accéder aux postes dirigeants de l’administration française.

Tenant compte donc et de l’évolution générationnelle, et de la formation (HEC ou pas), le politologue établit deux populations élitaires : « Si la culture gestionnaire d’entreprise gagne du terrain dans le temps, ses points d’ancrage sont bien focalisés sur les deux populations les plus élitaires, à savoir les “pantouflards” et les membres des états-majors. On assiste donc bien à une fracture interne et à la différenciation des strates de pouvoir au sein même des services ».

Après la formation et la carrière, Luc Rouban se préoccupe de ce qu’il appelle la « politisation » de cette élite. Il parle de « politisation douce », doux euphémisme pour dire qu’il ne s’agit pas tant chez ces hauts fonctionnaires d’engagement partisan et encore moins de militantisme mais de formes plus nuancées de proximité : participation à plusieurs cabinets de la même couleur politique, présence dans des clubs de réflexion, passage par des entourages connotés politiquement comme la mairie de Paris ou les cabinets d’élus locaux.

Les lignes entre le politique et l’administratif se brouillent, les liens entre l’énarchie et le pouvoir politique (avec son pouvoir de nomination) se renforcent, des liens plus « techniques » qu’idéologiques. Ce renforcement des liens, il le date : 1983 et ce qu’il appelle « l’échec de la première gauche ». L’action publique « s’américanise » ; l’idéologie s’efface, c’est le rapport de proximité et de soumission qui compte. « Il n’y a donc pas un modèle de haut fonctionnaire de droite que l’on pourrait opposer à un modèle de haut fonctionnaire de gauche. » Incontestablement cette « politisation » sert le prestige de l’énarque concerné, elle marque dans sa biographie « un seuil qualitatif » et elle aide au déroulement de la carrière. Ce qui autorise l’auteur à écrire : « Cette évaluation permet de différencier les carrières “normales” des carrières particulièrement réussies. Ces dernières sont assez fortement associées au degré de politisation. Le fait de mener une carrière purement administrative devient un handicap sérieux pour accéder à des postes prestigieux, s’aggravant d’une promotion à l’autre.»

Bref, le profil de « l’élite de l’élite » est le suivant : une formation d’économiste et de gestion, l’appartenance aux grands corps, un passage dans les entourages ministériels ou du pouvoir exécutif. Précisons encore « qu’apparaît clairement que sur les deux premières promotions les femmes ont un taux de réussite de 21 % contre 49 % pour les hommes ».

Notons, in fine, que cette caste qui pilote depuis des années des politiques de « réduction des coûts » tous azimuts, conserve précieusement ses propres privilèges. Intouchables, ils sont. L’austérité, c’est pour les autres.