La revue du projet

Dans un contexte général de refonte de la protection sociale, de ses moyens comme de ses missions, réapparaissent les débats publics sur la place et le rôle des minima sociaux.

IAlors que le pays compte désormais près de 4 millions d’allocataires d’un des neuf minima sociaux, dont plus de la moitié sont des allocataires du RSA et de l’allocation spécifique de solidarité (chômeurs en fin de droit), certains s’interrogent sur les conditions de leur efficacité économique et sociale, et prônent une « politique d’activation des minima sociaux » au motif que ces minima et leurs droits connexes maintiendraient leurs bénéficiaires dans l’inactivité.
La complexité des dispositifs, leur juxtaposition sans véritable articulation et leur coexistence avec certaines prestations de Sécurité sociale seraient sources d’effets de seuil qui limiteraient la reprise d’emploi qu’ils sont censés susciter, en rendant moins rémunérateurs ce retour à l’emploi qu’une situation d’allocataire. Dès lors, pour dépasser ces « trappes à inactivité », deux grandes pistes complémentaires de reconstruction des minima sociaux sont généralement développées : fusionner et individualiser les minima pour réduire leur complexité ; autoriser le cumul emploi/minima sociaux mais avec dégressivité monétaire de ceux-ci afin d’éliminer les effets de seuil en cas de reprise d’emploi. L’apparente évidence de ces solutions est trompeuse et dangereuse. Si les « trappes à inactivité » ne sont pas exemptes d’une certaine réalité, ce traitement pour les combattre est pire que le mal. Loin de combattre les causes de l’exclusion sociale et professionnelle, il les nourrit. En même temps qu’il contribue à une remise en cause profonde de la Sécurité sociale, dans sa visée universaliste et solidaire. Il faut le remettre en perspective des évolutions de l’emploi et de la protection sociale pour en saisir la mesure.

L’évolution du système
de sécurité sociale
Notre système de Sécurité sociale bâti en 1945 a eu pour ambition une couverture totale de la population française. Assis sur deux piliers, le travailleur salarié, titulaire des droits, et sa famille, les ayant droit, il a fait de l’emploi stable et correctement rémunéré le cœur de son dispositif et justifié ainsi la cotisation sociale comme prélèvement sur la richesse créée par le travail dans l’entreprise. Une conception visionnaire et novatrice dans laquelle l’aide sociale n’avait pas de place.
Mais face aux oppositions professionnelles, politiques et patronales, et parce que le modèle salarial de référence n’étant pas encore le modèle d’emploi majoritaire en France, sa mise en œuvre a été très progressive. Elle a donc nécessité le développement, parallèle à celui de la solidarité professionnelle, de mécanismes d’inclusion des catégories de populations n’ayant pas les durées de travail requises pour s’ouvrir des droits.
Ainsi, le système de base de la Sécurité sociale a été complété par deux dispositifs ayant vocation à s’éteindre au fur et à mesure du développement du salariat et de la généralisation de la Sécurité sociale. L’aide sociale à certaines catégories de population (personnes âgées, handicapés…) est venue couvrir des populations ne relevant pas du salariat. Des minima sociaux ont été instaurés afin d’accroître le niveau de la protection lorsqu’elle était insuffisante ou incomplète (conditions de ressources de son bénéficiaire ou de sa situation familiale). Par leur caractère non contributif et leur mode de financement (l’impôt), les aides sociales et les minima sociaux ont été considérées comme relevant de la solidarité nationale et déléguées à des opérateurs publics (État et collectivités locales).
Il y a donc deux conditions essentielles qui influent sur les prestations de protection sociale : la situation de l’emploi et la situation familiale. Or l’entrée dans la crise systémique du capitalisme à partir de la fin des années soixante a fondamentalement fragilisé ce socle économique et sociologique de protection sociale.
D’une part, la réponse des entreprises à la crise économique s’est concentrée sur la réduction du coût du travail, en développant la flexibilité de l’emploi et la précarisation du marché du travail. La part des CDI dans la population active s’est effondrée. Elle était de 90,5 % en 1982, elle n’est plus que de 52 % en 2012, illustrant le développement considérable en 30 ans des situations d’emploi précaires et de leur corollaire le chômage de masse, dont sont victimes les jeunes générations qui arrivent sur le marché du travail, affaiblissant de fait le socle des emplois stables. Pire, les récents accords de compétitivité/emploi ont affaibli le statut protecteur du CDI. Désormais, même les titulaires d’un CDI sont soumis aux contraintes de la flexibilité et de la précarité sur leur emploi et leur salaire.
D’autre part, les évolutions démographiques ont profondément modifié la base de diffusion des prestations de Sécurité sociale et d’aide sociale. Avec la diminution de la taille moyenne des familles et l’instabilité des formations familiales (développement des recompositions familiales, de l’union libre avec ou sans enfants, familles monoparentales), la cellule familiale traditionnelle a explosé, et avec elle, les formes familiales de la redistribution. Combinée avec la précarisation de l’emploi et la massification du chômage, cette évolution sociologique a transformé progressivement la fonction initiale des aides sociales et des minima sociaux en fonction de redistribution sociale sur les ménages les plus pauvres. Ils sont devenus des revenus de transfert.
Au total, la gestion de la crise en faveur du capital et ces évolutions démographiques pèsent sur notre système de protection sociale. Elles réduisent ses ressources et accroissent ses dépenses, en même temps qu’elles en changent progressivement la nature. Ce qui aurait dû être une sécurisation sociale des travailleurs articulée à l’emploi stable, devient progressivement un filet de protection des populations face à la pauvreté. L’objectif de la protection sociale n’est alors plus l’émancipation de tous par la maîtrise socialisée du marché de l’emploi, mais la lutte contre la pauvreté imposée par un marché du travail flexibilisé dans l’intérêt des entreprises. Et parce qu’elle repose sur des financements d’État générés par des recettes fiscales, elle cherche obstinément à l’atteindre au moyen d’une incitation renforcée au retour dans l’emploi quel qu’il soit de populations ciblées, et cela au moindre coût budgétaire. Alors même que, l’expérience le montre déjà avec le RSA, la méthode enferme plus dans la pauvreté qu’elle en fait sortir et qu’elle accompagne les stratégies de flexibilisation de l’emploi et des salaires des entreprises qui construisent l’exclusion sociale et professionnelle.

Nécessité d’une véritable sécurisation de l’emploi
D’où ces débats récurrents sur les effets de seuil des minima sociaux et leur solution par un cumul emplois précaires/minima sociaux dégressifs en fonction du nombre d’heures travaillées. Alors que le nœud du problème réside clairement dans la fragilisation du statut salarial, de l’emploi en CDI et à temps plein correctement rémunéré pour tous, à des fins de réduction du coût du travail, et dans une politique publique de l’emploi et de gestion du chômage qui l’accompagne.
On mesure dans ces conditions toute l’importance d’une véritable sécurisation de l’emploi et de la formation, qui affirme le CDI comme norme de l’emploi en opposition à sa précarisation et qui offre les conditions d’une mobilité sociale et professionnelle sans chômage tout en sécurisant les revenus d’activité, le tout financé à partir de la richesse produite dans l’entreprise. Importance pour les bénéficiaires de ces minima sociaux, qui sortiraient alors du cycle infernal de la précarité et de la pauvreté. Et importance pour la Sécurité sociale, qui pourrait alors répondre aux mutations démographiques tout en maintenant sa visée émancipatrice universaliste et solidaire.

C’est une récurrence de la littérature sur le sujet depuis un certain nombre d’années déjà. Les minima sociaux d’insertion et leurs droits connexes maintiendraient leurs bénéficiaires dans l’inactivité. La complexité des dispositifs, leur juxtaposition sans véritable articulation et leur coexistence avec certaines prestations de Sécurité sociale seraient sources d’effets de seuil qui limiteraient la reprise d’emploi qu’ils sont censés susciter, en rendant moins rémunérateurs ce retour à l’emploi qu’une situation d’allocataire.
Dès lors, pour dépasser ces « trappes à inactivité », deux grandes pistes complémentaires de reconstruction des minima sociaux sont généralement développées : fusionner et individualiser les minima pour réduire leur complexité ; autoriser le cumul emploi/minima sociaux mais avec dégressivité monétaire de ceux-ci afin d’éliminer les effets de seuil en cas de reprise d’emploi.
    
Et bien évidemment la nécessité d’une politique publique de développement de l’emploi qui valorise ce retour dans l’emploi stable et non d’une politique qui vise la réduction du nombre de chômeurs au moindre coût pour les finances publiques. 

*Frédéric Rauch est membre du Comité du projet du PCF. Il est rédacteur en chef d’Économie Politique.

La Revue du projet, n° 39, septembre 2014