La revue du projet

L’analyse de l'architecture de l'Union européenne montre aussi quel rôle pourrait jouer une inversion du rapport de forces et la rupture du consensus actuel.

Les sources
Il existe globalement trois sources dont découlent le modèle institutionnel et le fonctionnement de l’Union. Il s’agit d’abord des traités, depuis Rome en passant par Maastricht et jusqu’au plus récent, celui de Lisbonne en 2009, ils constituent ce que l’on appelle le droit primaire, un ensemble d’articles qui régissent les principes, les institutions, le marché intérieur ou encore la concurrence dans l’UE. En pratique, du traité de Lisbonne sont nés deux textes : le Traité sur l’Union européenne, rassemblant les principes majeurs à l’image de la subsidiarité ou proportionnalité, et le Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne insistant notamment sur les libertés économiques et sur la concurrence.
La deuxième source principale de l’organisation de l’Union européenne réside dans la jurisprudence des juridictions européennes et principalement de la Cour de Justice de l’Union européenne. À titre d’exemple, des principes aussi importants que la primauté du droit communautaire sur le droit national est issu d’une affaire de 1964, dite « Costa contre ENEL ».
Enfin les directives et les règlements, sources de droit, dit dérivé, participent également de la création des normes qui encadrent l’action de l’Union. Les directives doivent passer par une transposition dans l’ordre juridique national tandis que les règlements sont d’applicabilité directe dans tous les États membres.
D’autres sources existent, qu’il s’agisse des principes généraux du droit européen ou de la toute nouvelle méthode ouverte de coordination qui tend à faire converger et à évaluer les différentes situations et réglementations des États membres, mais il est désormais nécessaire de dresser un panorama des différentes institutions qui existent dans l’Union.

Les institutions
Le conseil européen est l’institution politique par excellence. Lancé par Valéry Giscard d’Estaing et Helmut Schmidt, il rassemble les chefs d’États et de gouvernements. Son président est élu à la majorité qualifiée pour deux ans et demi-renouvelables une fois. Le rôle du conseil n’est pas législatif, il s’agit de dégager des grandes pistes, de tracer des lignes directrices pour l’avenir et l’orientation générale de l’Union, notamment au travers des conclusions publiées après chaque sommet. Les conseils européens correspondent souvent à de grands sommets qui permettent d’évaluer et de résoudre une problématique politique importante, leur rôle d’impulsion et d’arbitrage est officialisé par les traités tardivement, soit en 2009.
Il ne faut pas confondre cette institution avec le conseil des ministres de l’Union européenne, dénommé classiquement sous le vocable de conseil de l’Union européenne. Il est composé de représentants des États membres qui doivent être habilités à engager juridiquement leur gouvernement et est présidé en fonction des pays à tour de rôles tous les six mois. Le conseil recèle plusieurs formations relatives aux sujets abordés : les affaires étrangères, l’agriculture, l’économie et les finances ou encore les affaires générales lorsqu’il s’agit de mettre en cohérence les différents travaux. Le conseil a ceci de particulier qu’il cumule fonctions législatives et exécutives. Ainsi il adopte la législation de l’UE, signe les accords avec les pays tiers, approuve le budget de l’UE, et définit la politique étrangère et de défense de l’Union. Dans leur action les ministres sont assistés de conseillers, notamment de diplomates et hauts fonctionnaires représentant leurs États d’origine, qui préparent en coulisses les réunions du conseil dans une instance bien définie, le Coreper, ou comité des représentants permanents, ce qui renforce le caractère intergouvernemental du conseil. Il est également important d’aborder le mode de vote au conseil, qui a fortement évolué dans le temps et qui est révélateur des changements de conception de la prise de décision. À l’issue du traité de Rome le mode de vote principal était l’unanimité et la France du général de Gaulle a longtemps protégé une telle organisation en pratiquant la politique de la chaise vide contre les tentatives d’évolution vers le vote majoritaire. Au-delà de cette période le débat concernant le mode de vote entre représentants des gouvernements au sein du conseil est important.
Aujourd’hui, suite au traité de Lisbonne, la plupart des décisions sont adoptées à la majorité qualifiée, que ce soit au sujet du marché intérieur, de la politique énergétique ou spatiale. La majorité qualifiée correspond à une répartition des voix en fonction du poids démographique des pays, de 29 voix pour les plus grands États, dont la France, à 3 pour Malte. Le vote à l’unanimité est à l’heure actuelle extrêmement réduit et ne concerne que quelques champs restreints comme les matières constitutionnelles.

Le parlement européen est la seule institution directement élue par les citoyens depuis 1979. Chaque pays se voit attribuer un certain nombre de députés en fonction de sa population et les parlementaires siègent dans différents groupes politiques. Le parlement vote les textes soumis par la commission mais ne bénéficie pas de l’initiative législative. Il peut se saisir de certaines questions mais les textes adoptés n’auront alors pas de force juridique. Ses compétences se sont élargies au fil des traités et il participe aujourd’hui à la procédure de codécision, procédure ordinaire de prise de décision en lien avec le conseil et la commission. Du traité de Lisbonne il faut souligner qu’il renforce les pouvoirs du parlement européen dans la procédure budgétaire, ainsi c’est lui qui approuve en dernier recours le budget de l’Union européenne.
Il demeure une dernière grande institution de l’Union européenne à présenter : la commission européenne. Elle regroupe un collège de 27 commissaires, un par pays, qui ont chacun un portefeuille de compétences pour une durée de quatre ans. Le commissaire français actuel est Michel Barnier, en charge du marché intérieur et des services financiers. Un président de la commission est désigné sur la proposition du conseil européen et la tradition veut qu’il appartienne à la même couleur politique que celle de la majorité du parlement. Lors des élections de 2014, le président de la commission sera élu selon une procédure nouvelle. Chaque parti politique européen proposera un candidat, rattaché à des listes dans chaque État membre et celui qui aura obtenu le plus de suffrages additionnés sera désigné président. Enfin le président, une fois désigné, propose une liste bloquée de commissaires au parlement, lequel approuve ou rejette l’entièreté de cette liste avant que formellement le conseil des ministres n’approuve la désignation du collège. Dans les faits il est extrêmement rare qu’une proposition de commission soit rejetée.
La commission est réputée être gardienne des traités de l’Union européenne et elle bénéficie d’une véritable arme juridique : si un État membre ne se conforme pas à un avis motivé qu’elle aurait émis, elle peut saisir la Cour de Justice de l’Union européenne. Les compétences de la commission sont larges : formellement le conseil des ministres ne peut pas délibérer en l’absence de proposition de la commission qui bénéficie ainsi de l’initiative de toute proposition législative. Les États membres ont tenté de limiter et d’encadrer cette situation au travers du principe de subsidiarité. La commission bénéficie enfin de compétences exclusives pour des matières cardinales comme la politique de concurrence, la politique monétaire des États membres de la zone euro ou encore la politique commerciale commune. Enfin, elle partage certaines compétences avec les États membres, par exemple la politique régionale, la politique sociale ou de cohésion. L’article 17 du traité sur l’Union européenne lui confère les principaux pouvoirs d’exécution du droit de l’Union.

Au-delà des textes adoptés directement à l’initiative du parlement européen et qui ne bénéficient d’aucun effet juridique, la procédure législative ordinaire est la suivante : la commission rédige une proposition, il s’en suit une première lecture au parlement qui transmet sa proposition au conseil. Si ce dernier est d’accord avec les amendements des députés il adopte le texte à la majorité qualifiée. En cas de désaccord du conseil, celui-ci adopte une position commune transmise au parlement. La deuxième lecture débute alors par une période de trois mois où le parlement peut accepter la position du conseil à la majorité simple des suffrages, et dans ce cas l’acte est réputé adopté. Si les parlementaires rejettent la proposition du conseil à la majorité absolue, l’acte est refusé. Ils peuvent également décider de l’amender à la majorité absolue et le texte est alors transmis au conseil et à la commission. Un second délai de trois mois est alors ouvert, où le conseil peut accepter les amendements soumis par le parlement ou ne pas les approuver. Dans ce dernier cas une troisième lecture est lancée : un comité de conciliation réunissant les trois institutions est alors mis en place. Le parlement et le conseil doivent s’accorder sur un projet commun dans un délai de six semaines pour que le texte soit réputé adopté.

Une cogestion assumée entre sociaux-démocrates et conservateurs
Nous avons brossé rapidement les sources et la structure institutionnelle de l’Union européenne. Bien entendu, de la théorie à la pratique, il y a des différences fondamentales. Ainsi lors des négociations finales sur les textes, également appelées « trilogue », le poids du parlement est faible. De la même manière les clivages politiques dans cette arène ne sont que relatifs tant il existe, mis à part sur des sujets restreints, une cogestion assumée entre sociaux-démocrates et conservateurs. Enfin, si la commission bénéficie d’un rôle important dans le fonctionnement institutionnel de l’Union il est indéniable que les États membres bénéficient d’un poids majeur et notamment les plus grands d’entre eux. S’il est indéniable que des compétences nouvelles ont été accordées au parlement européen dans le traité de Lisbonne, un exemple éclairant permet de relativiser toute opposition, toute contradiction entre l’action des parlementaires et celle des autres institutions. Le dernier budget pluriannuel de l’U.E. (couvrant la période 2014-2020) recèle la particularité d’être un budget en baisse par rapport à la période précédente. Lors de sa présentation initiale le parlement européen a exprimé sa forte désapprobation, a menacé de s’y opposer, de le rejeter en dernier recours comme il en a le droit, cela a entraîné de la part des commentateurs de nombreuses spéculations… pour qu’en définitive rien ne change et que les parlementaires sociaux-démocrates et conservateurs votent le budget de concert après l’avoir tant décrié.
La base du fonctionnement actuel de l’Union européenne est un consensus politique entre les forces qui gouvernent dans l’ensemble du territoire et qui défendent toutes le même intérêt de classe à l’échelle du continent. Nous sommes également face à une symbiose idéologique, la grande majorité des acteurs institutionnels européens ne peuvent pas imaginer qu’une autre Europe soit possible, que l'on puisse mettre en place des politiques économiques et sociales différentes, ils sont prisonniers de leur propre conscience. Ne tombons donc pas dans le piège qui nous ferait croire à des différences structurelles et fondamentales de lignes entre les différentes institutions.

Engager un rapport de forces au sein de l’Europe
En conclusion il faut souligner que d’un point de vue institutionnel, l’Union européenne repose sur deux piliers principaux. Les États membres bénéficient toujours d’une position centrale dans le dispositif européen, sans eux, sans les gouvernements nationaux, rien n’est possible dans l’Union européenne car sans le conseil des ministres aucune décision ne peut être réellement entérinée. Le concours des gouvernements nationaux est donc requis pour toute décision, qu’il s’agisse des plans d’austérité ou de n’importe quelle directive. Au-delà des discours classiques et défaitistes cela montre bien que, s’il le souhaitait, le gouvernement français pourrait s’affranchir des oukases européens et engager un rapport de force à l’échelle continentale. Cet aspect est important car les gouvernements nationaux essayent toujours de cacher leur responsabilité, leur participation et leur accord avec les décisions prises au niveau européen.

Le deuxième pilier sur lequel repose le fonctionnement de l’Union européenne est sans conteste la commission européenne. Celle-ci bénéficiant de l’initiative législative et budgétaire, elle possède un pouvoir majeur et aucune pression démocratique et populaire ne pèse sur elle. Dans les faits, personne ne peut réellement contrôler ses décisions qui vont s’appliquer partout en Europe. Cependant son pouvoir n’a pas de base réelle si ce n’est les traités européens. Si aujourd’hui ses compétences sont étendues elle n’est qu’une émanation juridique. La commission européenne n’existe et ne peut exister que parce qu’il existe à l’heure actuelle dans les différentes classes dominantes des pays européens un consensus sur la politique économique et sociale à mener, renversons le rapport de forces dans nos pays et en Europe et les fondations de la commission ne tarderont pas à s’écrouler.

Il est important de savoir comment fonctionne l’Union européenne, mais il l’est tout autant pour nous, communistes, de ne pas se laisser enfermer dans un système institutionnel figé, disons-le avec Bertolt Brecht : « l’avenir de l’humanité n’a d’intérêt que vu d’en bas ».

*Alexis Coskun est juriste. Il est doctorant en droit européen à l'université de Strasbourg.

La Revue du projet, n° 36, avril 2014