La revue du projet

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L’histoire de l'organisation du territoire, Pauline Durand*

De l’organisation des communes en 1789 à la volonté de supprimer les départements aujourd’hui, la voie d’un rétablissement de la logique de privilèges territoriaux de l’Ancien régime.

Le 23 juillet dernier, l’Assemblée nationale a adopté en le modifiant le projet de loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles présenté par la ministre de la Réforme de l'État, de la décentralisation et de la fonction publique. Ce projet de loi modifie de manière importante la structure administrative de la France. Il prévoit notamment la création sans concertation des populations de métropoles fusionnant des intercommunalités existantes. De nombreuses communes des agglomérations de Paris, de Lyon et de Marseille se verront ainsi privées d’un grand nombre de compétences qui leur permettaient, pour certaines d’entre elles, de mener des politiques progressistes, par exemple en matière de développement et de tarification des services publics et de logement.

Le débat entre centralisation et décentralisation
Les enjeux politiques de cette réforme, largement développés dans ce numéro de La Revue du projet, et l’histoire politique française montrent à quel point la question de l’organisation administrative d’un pays reflète l’état des
rapports de pouvoir en son sein. Le débat entre centralisation et décentralisation a ainsi cristallisé dans les assemblées révolutionnaires à partir de 1789 de vives oppositions. Schéma­tiquement, on résume souvent ce débat à l’opposition entre des Girondins favorables à la décentralisation et des Jacobins centralisateurs. Mais tandis que les Jacobins sont aujourd’hui à ce titre stigmatisés, c’est pourtant bien Robespierre qui préconisait un renforcement du pouvoir local contre le pouvoir central afin de défendre les libertés. La résolution de cette apparente contradiction réside dans les modalités de la décentralisation : à l’inverse de la logique de l’Ancien Régime qui avait créé un système administratif inégalitaire fondé sur les privilèges des territoires, les révolutionnaires ont créé des structures administratives sur la base de critères égalitaires. Et dans cet esprit, le renforcement des pouvoirs locaux ne peut avoir que pour objectif de garantir l’égalité des citoyens et la proximité de la prise de décision. Rappelons à cet égard le rôle que les citoyens étaient appelés à jouer à l’échelle locale, dans le cadre de districts, dans la Consti­tution conventionnelle de 1793.
La compréhension des termes de ce débat est essentielle pour comprendre les évolutions ultérieures. Deux clivages principaux ont persisté, que l’on peut résumer très schématiquement de la sorte : l’opposition entre les partisans d’un pouvoir central fort et ceux de la décentralisation d’une part, et l’opposition au sein des partisans de la décentralisation entre ceux qui sont favorables à l’égalité et ceux qui défendent l’inégalité des territoires d’autre part. Les régimes autoritaires ont été plutôt centralisateurs et les régimes libéraux plutôt décentralisateurs. Les départements créés en 1790 pour casser les privilèges provinciaux se sont ainsi vus doter en 1871, après l’épisode ultracentralisateur de l’Empire, d’un conseil général élu au suffrage universel, le pouvoir exécutif continuant d’appartenir toutefois à l’État central incarné par le préfet. De même, créées en 1789, les communes ont vu en 1884, sous la IIIe République, leur régime juridique uniformisé avec un conseil municipal élu pour six ans et un pouvoir exécutif confié au maire. Mis à part l’épisode de Vichy et la création des établissements publics régionaux, inspirés par les provinces de l’Ancien Régime, l’organisation territoriale de la France a ensuite peu évolué jusqu’aux lois de décentralisation de 1982. Tout juste peut-on mentionner les circonvolutions autour de l’organisation territoriale de la région parisienne en vue de contenir l’influence communiste, avec la création en 1964 de nouveaux départements et le maintien d’un statut dérogatoire pour Paris, placée sous la tutelle d’un préfet de police.

Acte I et acte II de la décentralisation
L’arrivée de la gauche au pouvoir en 1982 a provoqué un bouleversement majeur. La loi du 2 mars 1982 notamment a posé les jalons de ce que l’on a ensuite qualifié d’Acte I de la décentralisation. L’exécutif des départements a été confié au président du conseil général de même que celui des régions, devenues des collectivités territoriales, au président du conseil régional. Le préfet, qui exerçait jusque-là un contrôle a priori sur les actes des communes exerce depuis lors un contrôle a posteriori, assouplissant la tutelle de l’État central. Diverses lois ont ensuite organisé une fonction publique territoriale, créé de nouveaux mécanismes de participation locale pour les habitants et aménagé les compétences des collectivités territoriales, en vue notamment de leur transférer des blocs de compétences. Ces transferts ont eu deux types de conséquences.
En premier lieu s’est posée la question de la compensation financière, qui a conduit à la promulgation de nouvelles lois de décentralisation, dites Acte II, qui ont notamment inscrit dans la Constitution quelques garanties pour les collectivités en la matière. Dans un contexte de restriction des budgets locaux, la part des compétences transférées avait en effet réduit l’autonomie financière des collectivités. En second lieu, mais l’Acte II n’y est pas non plus étranger, en entérinant la possibilité pour certaines collectivités de déroger aux principes applicables aux autres collectivités avec les possibilités d’expérimentation et de dérogations locales à certaines lois et à certains règlements, s’est posé la question dudit « millefeuille » territorial. En effet, en dépit des transferts, chaque collectivité a conservé une « clause de compétence générale », c'est-à-dire la capacité à intervenir dans un grand nombre de domaines sur son territoire, suscitant des financements croisés entre elles et avec les services déconcentrés de l’État. Afin de mieux coordonner l’action locale, plusieurs lois ont créé et promu par des dispositifs fiscaux diverses formes d’intercommunalités et de syndicats intercommunaux thématiques. Puis la droite a tenté de spécialiser les collectivités, en supprimant la « clause de compétence générale » tout en approfondissant de manière autoritaire les logiques de coopération et de fusion entre les organes délibérants et services des collectivités territoriales suivant les propositions faites en 2008 par le comité Balladur. Ces évolutions financières et juridiques tendent à différencier les statuts, compétences et moyens d’action des collectivités et l’organisation territoriale de la France, qui était simple dans ces principes, devient une affaire de spécialistes.  n

Vers un acte IV au service des populations
Vues sous l’angle de leurs conséquences, on pourrait dire que les dernières réformes territoriales et celles en cours contribuent au rétablissement de la logique de privilèges territoriaux de l’Ancien Régime. L’idée de supprimer les départements s’y inscrit sans difficulté. Vues sous l’angle de leur motivation en revanche, elles traduisent l’approfondissement de la domination des financiers sur l’État, en organisant au plan administratif une compétition réglementaire et fiscale entre les territoires qui se joue à l’échelle mondiale. Il est donc plus que jamais nécessaire de se diriger vers un acte IV au service des populations avec pour mot d’ordre la participation démocratique du peuple aux prises de décision et l’attribution aux collectivités territoriales des compétences et moyens financiers qui leur permettront de déployer les services publics et de garantir l’égalité dans l’accès aux droits.

*Pauline Durand est administratrice de la fonction publique.

La Revue du projet, n° 32, décembre 2013

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