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« État jacobin » et centralisation, Michel Biard*

La pérennité de quelques idées fausses sur la Révolution française.

En ces premières années du XXIe siècle, les Français sont toujours imprégnés d’un certain nombre d’idées reçues à propos de leur histoire nationale, à tel point qu’une certaine mode éditoriale a pu susciter la naissance d’ouvrages consacrés à ces idées erronées tandis qu’une collection accumulait des volumes destinés « aux nuls », parmi lesquels plusieurs sont consacrés à l’Histoire de France. Cette « nouvelle cible » s’est même vu proposer récemment une « Révolution française pour les nuls », livre assorti « d’une bonne dose d’humour et
d’espièglerie » nous annonce-t-on. Naturellement il est toujours possible de se démarquer de pareille collection en ne se sentant pas « nul » et, plus encore, force est d’espérer qu’une majeure partie de la population n’est pas concernée, que les manuels scolaires ne véhiculent pas trop d’idées reçues et a fortiori que ces dernières ne contaminent point ceux et celles qui exercent tel ou tel magistère où la parole est reine. Hélas, il faut se résoudre à déchanter s’agissant de concepts comme « État jacobin » ou « centralisation ». La thèse proposée par Tocqueville en 1856, dans un ouvrage au titre explicite (L’Ancien Régime et la Révolution), continue à imprimer sa marque dans une sorte de vernis culturel commun à l’immense majorité des Français, tandis que les mots « jacobin » et « jacobinisme » sont toujours chargés d’anathèmes dans nos débats politiques contemporains.

L’adjectif « jacobin », un qualificatif injurieux ?
Qu’écrivait Tocqueville à ce sujet ? Si l’on veut bien me pardonner de résumer en quelques mots un livre aussi important, il affirmait que, bien avant la rupture de 1789, l’État monarchique avait détruit l’ordre féodal et ôté à la noblesse son pouvoir politique grâce, d’une part, à l’absolutisme, d’autre part, à la centralisation. En dépit de la mise à mort de la monarchie dans l’été 1792, la Révolution, le Consulat et l’Empire n’auraient donc fait que s’inscrire dans une évidente continuité centralisatrice, et la création des préfets en 1800 serait une simple renaissance du rôle autrefois dévolu aux intendants : « Les hommes de 89 avaient renversé l’édifice, mais ses fondements étaient restés dans l’âme même de ses destructeurs, et sur ces fondements on a pu le relever tout à coup à nouveau et le bâtir plus solidement qu’il ne l’avait jamais été ». À suivre ce raisonnement, les Français seraient ainsi accoutumés à vivre avec un État centralisateur que ce soit sous les Bourbons, les Jacobins ou Napoléon Bonaparte. Comme si, somme toute, la nation souffrait d’une étrange “maladie” (de « l’âme » ?) persistant au fil des siècles, cette centralisation qu’il est aujourd’hui de bon ton de vouer aux gémonies tout en vantant les vertus supposées naturelles de son antonyme, la décentralisation. Et parmi les responsables majeurs de cette situation, il est tout autant de bon ton de dénoncer les Jacobins et les Montagnards des années révolutionnaires, tenus pour avoir été des défenseurs acharnés de la centralisation, là où leurs adversaires girondins passent pour avoir été partisans d’un « fédéralisme » soucieux des libertés locales et par là même opposé à toute centralisation. Cette idée reçue est si prégnante qu’il ne se passe pas une semaine sans que les débats politiques et/ou les média n’emploient l’adjectif « jacobin » comme un qualificatif injurieux, à tel point que les deux mots associés dans l’expression « centralisation jacobine » finissent par ressembler à un pléonasme.

Une lutte pour l’exercice des prérogatives
Rappelons d’emblée que plusieurs historiens ont ces dernières années critiqué la notion d’« absolutisme », a fortiori la thèse qui évoquait un « absolutisme » triomphant avant 1789, avec des libertés provinciales étouffées et des intendants décrits comme les tout-puissants « hommes du roi ». À titre d’exemple, mentionnons le cas de la France du Nord-Ouest, étudié dans les travaux de Marie-Laure Legay, qui met en valeur le rôle des États provinciaux d’Artois dans un processus de grignotage des fonctions dévolues à l’intendant. En effet, les États de cette province septentrionale ont réussi peu à peu à évincer en partie l’intendant du contrôle des finances de la province, de la tutelle des communautés rurales, des affaires liées aux biens communaux, de l’administration des chemins, ou encore du contrôle sur la gestion des villes. Marie-Laure Legay analyse ces transferts de pouvoirs non comme un conflit entre centralisation et désir d’autonomie plus grande des provinces, mais comme une lutte pour l’exercice des prérogatives royales. Dans cette optique, confier davantage de pouvoirs aux États provinciaux a pour objectif de déléguer des tâches ingrates à un pouvoir provincial jouissant d’une légitimité supérieure à celle de l’intendant pour administrer les sujets du roi. Ce n’est donc point la centralisation qui est en jeu, mais une autre approche destinée à placer les élites provinciales au service du pouvoir central, en usant de deux relais provinciaux. Toutefois, il n’en reste pas moins que, à la veille de 1789, les intendants conservent souvent une image détestable, celle d’envoyés du pouvoir central soumettant les provinces à leur autorité et supposés omnipotents. À ce titre, ils sont une cible de prédilection de ceux qui réclament des réformes dans l’administration du royaume et sont plus encore des hommes exposés à la colère populaire dans l’été 1789. Le sort réservé à l’intendant de Paris, Bertier de Sauvigny, sauvagement mis à mort le 22 juillet de cette année, avait à coup sûr de quoi les terrifier.

Faire disparaître « l’esprit de province » au bénéfice de l’unité nationale
Dans les semaines et les mois qui suivent le supplice de la « lanterne » infligé à Bertier de Sauvigny, l’Assemblée constituante entreprend une œuvre gigantesque, notamment pour créer toutes les institutions destinées à se substituer à celles de ce qui est soudain devenu « l’Ancien Régime ». Opère-t-elle alors une décentralisation avant la lettre, en créant départements, districts et communes ? L’idée est encore souvent retenue par les historiens, ce qui leur permet alors d’évoquer le temps de la « République jacobine », tout spécialement 1793 et l’an II, comme une sorte de malheureux retour en arrière qui ferait à nouveau triompher la centralisation en dépit des efforts initiaux de l’Assemblée constituante. En réalité, divers travaux ont prouvé que les nouveaux découpages territoriaux créés par les Constituants visaient surtout à rationaliser les subdivisions administratives, à faire disparaître « l’esprit de province » au bénéfice de l’unité nationale, ainsi qu’à affaiblir le pouvoir exécutif en évitant de créer dans les départements des agents puissants au service du roi. L’objectif essentiel était en quelque sorte de « désarmer le roi », comme l’a autrefois écrit Alphonse Aulard, et non de décentraliser. Pour ce faire, dans chaque département est installé en 1790 un personnage baptisé procureur général syndic. Élu parmi les citoyens vivant dans ce territoire, il représente le pouvoir exécutif (le roi et ses ministres) et est chargé de veiller à l’application des lois. Il assiste à toutes les réunions des autorités départementales élues (Conseil général et Directoire), au cours desquelles il dispose d’une voix consultative, et non délibérative. Néanmoins, aucun rapport ne peut être soumis à délibération s’il n’en a pas d’abord eu communication, et aucune décision ne peut être prise sans qu’il ait été entendu. En apparence réduit au statut d’observateur passif, son avis peut donc se révéler décisif et son autorité morale est grande, d’autant que les modalités électorales impliquent de facto une forte probabilité que des notables soient élus à ces fonctions. Cette institution est souvent décrite dans l’historiographie comme vouée à l’échec dès sa naissance, pourtant une thèse de doctorat en cours nous apportera prochainement une appréciation à coup sûr très différente. Le problème majeur de cette institution réside dans le fait qu’elle était conçue sur l’idée d’une « Nouveau Régime » se mettant en place sans heurts, ni contradictions, dans la concorde idéale rêvée par les Constituants et mise en scène lors de la fête de la Fédération le 14 juillet 1790. Or, dès les premiers mois de la Révolution, à plus forte raison sitôt que les questions religieuses – et d’autres sujets de friction – viennent susciter des troubles et empoisonner les débats politiques, contradictions et tensions se multiplient, rendant de ce fait périlleux le relatif vide créé entre Paris et les départements par la disparition des intendants. Ainsi, en 1791 et 1792, de nombreux troubles illustrent les défauts de la nouvelle pyramide administrative. Ici, des manifestations populaires dans les campagnes amènent des élus municipaux à prendre la tête d’attroupements qui contestent de manière ouverte les ordres venus de Paris et des autorités départementales (à propos des droits féodaux, des subsistances, etc.). Là, ces mêmes autorités départementales rechignent à obéir aux décisions de la capitale, avec l’assentiment du procureur général syndic ou sans qu’il puisse de toute façon intervenir de façon efficace. Au printemps 1792, un député à l’Assemblée législative, Français de Nantes, résume de manière exemplaire la question, en déplorant que « ces magistrats ne voient que leur clocher, [qu’] ils n’aperçoivent pas la grande pyramide nationale, qui est la loi ». Et ce législateur se livre alors à un véritable plaidoyer en faveur d’une pyramide administrative qui redeviendrait enfin efficace : « Le secret de faire cesser les troubles, c’est d’attacher les citoyens à leurs municipalités, les municipalités aux corps administratifs, les corps administratifs au gouvernement et au corps législatif, et tous à la Constitution et à la loi. Si cette chaîne vient à rompre, si cette harmonie de mouvements vient à se troubler, nous verrons toujours des pillages et des insubordinations […] au milieu de tant de passions irritées, de l’aigreur, de tant de besoins, de conspirations toujours avortées et toujours renaissantes, nous avons besoin d’un gouvernement qui soit environné de cette puissance d’opinion qui commande impérieusement l’obéissance […]. La liberté peut périr en France de deux manières : ou par un choc violent entre deux partis (et certes elle ne périra pas ainsi, parce qu’entre l’esclavage et la liberté le combat ne sera jamais douteux) ; ou par l’insubordination des citoyens, par la dissolution des pouvoirs, par la fatigue d’une longue et douloureuse anarchie […]. Dans un tel ordre de choses, il n’y a de profit que pour les usurpateurs et les brigands. Il est prouvé par toute l’histoire qu’une révolution peut régénérer un Empire, mais qu’une suite de révolutions le tue ». Se contenter d’analyser ce discours comme une simple volonté de retour à la centralisation serait une double erreur de perspective. D’une part, bien sûr, en raison de l’absence d’une réelle décentralisation en 1789, d’autre part, car l’institution des procureurs généraux syndics aurait tout à fait pu fonctionner dans un royaume dépourvu de tensions aussi importantes que celles de 1791 et 1792. C’est en raison des obstacles mis à la circulation des lois de Paris jusque dans chaque commune que l’absence d’intermédiaires se fait alors cruellement sentir, aussi la volonté d’une centralisation renforcée naît-elle du constat de ces dysfonctionnements, non d’une « idéologie », à plus forte raison d’une « idéologie jacobine ». Lorsque la persuasion a échoué à ramener des autorités locales dans l’obéissance, l’envoi de commissaires est fréquent. Les autorités départementales, parfois même celles du district, désignent en leur sein plusieurs citoyens chargés de se rendre sur place. Mais encore faut-il qu’ils soient écoutés, or des commissaires du département n’ont guère qu’une autorité morale, ce qui se révèle insuffisant en cas de tensions importantes. En outre, pour peu que les élus placés à la tête du département, voire le procureur général syndic lui-même, désobéissent aux ordres venus de la capitale, qui peut faire respecter ceux-ci ? Les événements du 20 juin et surtout du 10 août 1792 illustrent ce problème, lorsque plusieurs départements contestent ouvertement le sort fait au roi. C’est pourquoi, peu à peu, l’Assemblée législative puis la Convention nationale naissante en viennent à recourir à des envoyés d’un genre particulier, qui vont vite être appelés « représentants du peuple en mission ». Ce qui n’est alors qu’un moyen de fortune destiné à affronter dans l’urgence les problèmes qui se posent, devient au printemps 1793 une institution « révolutionnaire », en général considérée par l’historiographie comme l’un des vecteurs majeurs de la « centralisation jacobine ».

Les représentants du peuple en mission
De 1793 à 1795, ces représentants du peuple en mission sont de fait des autorités essentielles et des rouages d’une centralisation des pouvoirs, toutefois il convient de souligner plusieurs points. Tout d’abord, cette institution n’a jamais été comprise autrement que comme éphémère, tout comme le gouvernement était alors dit « révolutionnaire jusqu’à la paix ». Il n’était en rien question de la pérenniser au-delà de la fin de la guerre avec les puissances étrangères, et seuls quelques rares représentants du peuple ont émis le souhait de la voir installée à demeure. Ensuite, cette institution n’a jamais eu la prétention de couvrir de manière permanente tout le territoire national et seules quelques missions collectives ont, pour un temps limité, concerné chaque département. Enfin, loin d’être assimilables à de simples « agents » du pouvoir central, les représentants du peuple en mission se sont comportés comme des intermédiaires entre pouvoir central et pouvoirs locaux, entre pouvoirs et citoyens. Ce sont les choix opérés aux lendemains de thermidor an II, puis par les historiens, qui ont centré l’image de cette institution « révolutionnaire » sur le portrait de quelques individus tels Carrier ou Le Bon. Ce faisant, non seulement les représentants du peuple en mission étaient dès lors assimilés à des personnages fort peu recommandables, en grande partie responsables des violences de la Terreur, mais aussi à des instruments d’une « centralisation jacobine » violant les libertés des citoyens et faisant fi des autorités locales. Toutefois, le portrait collectif désormais établi par les recherches les plus récentes modifie la perception que nous avions de leur rôle. D’une part, il n’est plus possible d’associer dans un même opprobre les 426 représentants du peuple en mission et l’infime minorité d’entre eux qui a couvert de son autorité des répressions terribles comme à Nantes ou Lyon en 1793. D’autre part et surtout, si on ne saurait nier qu’ils ont contribué à un effort centralisateur, le temps fort de la centralisation n’est pourtant pas entre 1792 et 1795, a fortiori en l’an II au cœur de la « République jacobine », mais dans les années qui ont suivi, sous le Directoire puis le Consulat.

Le temps fort de la centralisation : Directoire et consulat
En effet, la Constitution de l’an III, qui fonde le Directoire mis en place à l’automne 1795, crée auprès de chaque administration de département un commissaire central nommé par le pouvoir exécutif. S’il est choisi parmi les citoyens du département, si ses pouvoirs sont encore assez réduits et s’il a en face de lui des administrateurs départementaux élus, il n’en est pas moins un rouage destiné à renforcer le contrôle des autorités locales par le pouvoir exécutif et à accroître la centralisation. Néanmoins, bien davantage que ces éphémères commissaires du Directoire qui, par certains aspects, rappellent les anciens procureurs généraux syndics (à cette différence fondamentale qu’ils sont nommés et non pas élus), ce sont surtout les préfets, créés le 17 février 1800 (28 pluviôse an VIII), qui sont les hommes forts de la centralisation. Nommés directement par le Premier Consul, Napoléon Bona­parte, ces préfets dépendent uniquement du pouvoir exécutif et sont des agents en principe soumis à ses volontés d’autant qu’ils peuvent être destitués à tout moment. En face d’eux, le vide est fait puisque les autorités locales ne sont plus choisies par le vœu des citoyens et n’ont donc plus de légitimité électorale à opposer aux agents du pouvoir central. De plus, ils disposent du relais des sous-préfets, entièrement à leurs ordres, dans les arrondissements qui ont été découpés au sein des départements. Pour autant, les préfets ne sont point les personnages tout-puissants brocardés par toute une littérature et un certain nombre de freins à la centralisation existent toujours ; mais il n’en reste pas moins que le véritable temps fort de cette centralisation pendant la Révolution française doit bel et bien être situé en 1800 et certes pas en 1793. Dès lors, ce qui est aujourd’hui nommé « État jacobin » mérite fort mal cette appellation, d’autant que les idées des Jacobins n’impliquaient pas à l’origine une volonté centralisatrice. Pour oser la formule et le rapprochement, il me semble possible d’affirmer que, là où les Girondins n’ont pas été partisans d’une République fédérale et ont néanmoins prêté le flanc à l’accusation de « fédéralisme » par les révoltes ouvertes en leur nom dans l’été 1793, Jacobins et Montagnards ont été « centralisateurs » avant tout en fonction des circonstances et non en vertu d’une « idéologie » conçue dès 1789. En revanche, une véritable volonté centralisatrice est indéniable en 1800 et elle est fondamentalement liée à ce renforcement du pouvoir exécutif esquissé dès 1795 et mené à son terme par Bonaparte.

De nos jours, préfets et sous-préfets restent des personnages clefs dans les rouages administratifs, malgré les évolutions certaines de leurs pouvoirs et attributions depuis les étapes successives de la décentralisation ouverte en 1982 ; de même, il va de soi que la République française peut toujours à bien des égards apparaître comme un État bien plus lié à la centralisation que certains de ses voisins immédiats. Mais c’est notamment au tournant de 1800 que cela est dû, et non à un prétendu « État jacobin », a fortiori à une tout aussi prétendue continuité entre les efforts centralisateurs de la monarchie avant 1789 et ceux de la Révolution française. Faisons donc un vœu pour que cesse enfin l’utilisation du mot « jacobin » comme synonyme de « centralisateur »

*Michel Biard est historien. Il est professeur d’histoire du monde moderne et de la Révolution française à l’université de Rouen.

La Revue du projet, n° 32, décembre 2013
 

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