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Vingt ans de (contre-)réformes, Igor Martinache*

Les réformes successives de nos régimes de retraites, passant outre la résistance des salariés ont mis à mal le principe de solidarité et encouragé les systèmes par capitalisation.

S i la mise en place des régimes de retraite a consacré le droit pour les travailleurs de couler paisiblement leurs vieux jours, hors de la mainmise du marché, celui-ci est loin d’avoir été conquis sans heurts, ni remises en cause récurrentes. Les deux dernières décennies ont ainsi été le théâtre d’un recul sans précédents, opéré par touches successives.

Brandissant chaque fois l’argument du « déséquilibre démographique », les gouvernants ont en particulier passé outre la résistance sans équivoque des salariés. Il faut dire que les différents textes de loi venus modifier notre complexe système de retraites n’ont pas simplement progressivement rogné un acquis social fondamental, mais sont plus profondément venus infléchir la philosophie même de ce dernier, minant en particulier le principe de solidarité qui le sous-tend. Petit retour circonstancié.

Des choix politiques non assumés
La première « réforme », dite Balladur, intervient en 1993. Est alors brandi le déficit « record » de la Caisse nationale d’assurance vieillesse (CNAV) de 40 milliards de francs (soit un peu moins de 7 milliards d’euros courants). Le comblement d’un tel déséquilibre appelle deux types de solutions : augmenter les recettes ou diminuer les dépenses – les deux n’étant pas exclusifs et pouvant se traduire en pratique de diverses manières. Or, si la baisse des prestations apparaît politiquement inacceptable, c’est bien cette option qui est en pratique retenue alors par la majorité de droite, mais de manière indirecte avec l’allongement de la durée de cotisation de 150 à 160 trimestres, soit 37,5 à 40 annuités, afin d’obtenir une pension à taux plein. À défaut, une décote de 10 % par année manquante est appliquée sur le montant de la pension versée. Par ailleurs, la loi prévoit que celui-ci sera désor­mais calculé sur la base non plus des dix mais des vingt-cinq meilleures années de salaires, et enfin que son évolution sera indexée sur l’augmentation des prix plutôt que sur celle des salaires. En outre, un Fonds de solidarité vieillesse est mis en place pour assurer le versement de prestations non contributives, comme le minimum vieillesse, ce qui entérine la logique libérale d’un filet de protection sous conditions de ressources, avec ses conséquences stigmatisantes qui viennent miner le sentiment d’interdépendance entre l’ensemble des travailleurs. Enfin, l’application de la loi est étalée sur quinze années afin de faire passer la pilule. Et de fait, cette loi suscite alors relativement peu de contestation, ce qui ne sera pas le cas deux ans plus tard, lorsque le nouveau premier ministre, Alain Juppé, projette d’étendre la loi Balladur, qui ne s’appliquait qu’au secteur privé, à la fonction publique. Mais devant le plus important mouvement social depuis Mai 1968, le gouvernement fait finalement marche arrière.

Des fonds de pension à la française
Mais cet échec dissimule une victoire : celle des assureurs qui obtient en février 1997 le vote de la loi Thomas. Celle-ci instaure en effet les plans épargne-retraite, qui incitent les salariés à constituer individuellement auprès des organismes privés une épargne supplémentaire pour leur retraite en sus des systèmes de base et complémentaires. Lorsque le Parti socialiste revient au gouvernement quelques mois plus tard, celui-ci ne revient pas sur ces derniers et rouvre une négociation sur les retraites dans la fonction publique qu’il doit refermer presque aussitôt. Mais cela n’empêche pas l’État d’étendre son emprise sur la direction de la Sécurité sociale, notamment après la mise en place du vote annuel de la loi de finances de la Sécurité sociale par le parlement qu’a permis la révision de la Constitution du 22 février 1996. En 1999, Lionel Jospin met ainsi sur pied un Fonds de réserve des retraites dont le principe est de constituer un surplus durant les années de forte croissance pour les placer sur les marchés financiers et pouvoir ensuite combler les déficits lorsque l’activité ralentit. L’année suivante, le gouvernement met en place le Conseil d’orientation des retraites (COR) chargé de produire une « expertise » sur le financement des retraites, et ainsi de contribuer à réduire un enjeu politique à une question « technique ». L’année suivante, la loi Fabius crée le Plan partenarial d’épargne salariale volontaire, accompagné là encore d’exonérations sociofiscales incitatives, et qui vient relancer la promotion de l’épargne-retraite d’entreprise inaugurée par les ordonnances de 1967, en l’élargissant notamment aux entreprises de moins de cinquante salariés.

Une individualisation rampante
Passant outre un mouvement social massif, la loi Fillon d’août 2003 vient allonger une nouvelle fois la durée de cotisation tout en alignant la fonction publique sur le régime général. Elle prévoit ainsi un allongement progressif de la durée de cotisation à quarante-deux années à l’horizon 2020, instaurant en contrepartie un plancher de retraite à 85 % du SMIC hors décote, ainsi que le dispositif « carrières longues » permettant aux salariés entrés les plus jeunes dans la vie active de partir à la retraite dès 59 ans s’ils ont cotisé quarante-trois ans et demi. Mais plus encore, ce texte vient clairement entériner l’individualisation du financement de la retraite à travers plusieurs dispositifs : la possibilité de « racheter » des trimestres non-cotisés, un mécanisme de surcote où chaque année de cotisation au-delà du minimum requis rehausse la pension versée de 3 %, et surtout la mise en place du Plan d’épargne pour la retraite populaire (PERP), nouveau produit de capitalisation individuel promettant une rente viagère, et le Plan d’épargne-retraite collectif (PERCO) pour les entreprises, abondé à la fois par les salariés et leurs employeurs, qui viennent encore élargir les possibilités d’utilisation et les exonérations fiscales des dispositifs précédents. De nouvelles lois en 2006 et 2008 viennent encore favoriser et même rendre obligatoires les plans d’épargne-entreprise. En plus d’avoir relevé l’âge légal de départ à la retraite de 60 à 62 ans et de 65 à 67 ans celui du départ sans décote, la réforme de novembre 2010 a apporté sa pierre à l’édifice de la progression rampante de la capitalisation, en permettant entre autres aux salariés d’opérer des versements volontaires aux contrats d’assurance-vie collectifs à cotisations définies régis par l’article 83 du Code général des impôts. Adoptée là encore en dépit d’un fort rejet populaire, cette énième réforme était censée « sauver » le système de retraites par répartition. En réalité, elle venait y enfoncer un nouveau coin, tout en encourageant toujours plus les systèmes par capitalisation. Jusqu’à la suivante ?   n

*Igor Martinache est rédacteur en chef adjoint de La Revue du Projet.

La Revue du projet, n° 28, juin 2013
 

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