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La faisabilité politique de l’ajustement, Ernest Brasseaux

Les organismes du capitalisme international (FMI, OMC, OCDE, etc.) ne laissent rien au hasard, ils soignent les apparences, mais savent aussi jouer les gagnants (ou putativement tels) contre les perdants. Parfois ils ne s’en cachent pas.

Pourquoi les gouvernements au service des 1 % ne se font-ils pas pulvériser par les 99 % ? En grande partie, parce que les capitalistes savent soigner à la fois les objectifs de fond, la stratégie et les apparences. Il leur arrive parfois de l’exprimer de façon crue. Certes pas sur TF1 aux heures de grande écoute, mais dans des publications lues par leurs seuls amis. C’est le cas dans l’article de quarante-deux pages de Christian Morrisson (professeur émérite à l’université Paris I et ancien chef de division à l’OCDE), publié en 1996 comme Cahier de politique économique n° 13 du Centre de développement de l’OCDE (Organisation de coopération et de développement économiques – lire : trente-cinq pays riches) et dont nous empruntons le titre. Il ne s’agit pas d’un « complot » secret, puisque je l’ai trouvé en ligne et gratuit sur le site de l’or­ganisme : http://www.oecd.org/ dataoecd/24/ 231919068.pdf

L’introduction rappelle que, dans d’autres textes, l’OCDE a montré que les politiques du FMI, de la Banque mondiale, etc., visent à l’équité et, à terme, au bonheur des gens. Ce document se compose ensuite de deux parties : la première analyse « les risques politiques de l’ajustement » (p. 8-20) ; la seconde, « comment éviter les risques politiques ? » (p. 21-39), donne des recommandations pour un « arbitrage entre l’efficacité économique des mesures et leur coût politique ». Il y a vingt ans, ces politiques touchaient essentiellement les pays dits du « tiers monde » et non l’Europe ou les pays développés. Il était donc plus facile de s’exprimer franchement, nous allons donc pouvoir « faire passer l’Histoire par la voie des aveux », comme disait le grand historien catholique, Henri Guillemin.

Ici : « Le classement des mesures de stabilisation en fonction du risque politique ne relève ni de l’efficacité, ni de la justice ; il résulte de rapports de force entre des groupes d’intérêts touchés par l’ajustement et un gouvernement en position de faiblesse. » Le « premier objectif [d’un gouvernement] est de rester au pouvoir, la probabilité d’y rester dépendant à la fois du soutien politique de la population et de la répression ». « Sous la pression de grèves, de manifestations, voire d’émeutes, plusieurs gouvernements ont été obligés d’interrompre ou d’amputer sévèrement leurs programmes. » Il convient donc de ne rien laisser au hasard.
 

« Stabilisation » et « ajustement structurel »

Quand les politiques capitalistes ont conduit un pays au bord du gouffre, le FMI et ses amis lui imposent une thérapie de choc immédiate et brutale, la « stabilisation » et une cure de long terme, « l’ajustement structurel ». Quand cela est possible, il faut, pour minimiser les risques politiques, privilégier la seconde à la première :

« Le programme de stabilisation a un caractère d’urgence et comporte nécessairement beaucoup de me­sures impopulaires puisque l’on réduit brutalement les revenus et les consommations des ménages en diminuant les salaires des fonctionnaires, les subventions ou l’emploi dans le bâtiment. En revanche, les mesures d’ajustement structurel peuvent être étalées sur de nombreuses années et chaque mesure fait en même temps des gagnants et des perdants, de telle sorte que le gouvernement peut s’appuyer facilement sur une coalition des bénéficiaires pour défendre sa politique. »

 

Les risques d’une politique de « stabilisation »

« On observe, avec un décalage de trois à six mois, un lien étroit entre l’annonce des mesures de stabilisation et les troubles, les grèves ou les manifestations. Ce décalage est intéressant, car il prouve que [...] les réactions politiques ont lieu au moment de l’application des mesures plutôt qu’à leur annonce. Cela peut s’expliquer par le caractère technique de l’ajustement : lorsque le gouvernement annonce un programme et en trace les grandes lignes, la plupart des personnes concernées ne sont pas capables d’avoir une idée claire des conséquences de ce programme pour elles, ou pensent qu’il touche surtout les autres. »

« Pourtant, d’autres mesures, comme la coupure des investissements publics ou des dépenses de fonctionnement (salaires exclus), n’entraînent aucun trouble. Ainsi, des statistiques qui reposent sur des dizaines de pays observés pendant dix ans prouvent que les risques politiques sont très différents d’une mesure à l’autre. » « Il existe donc un programme politiquement optimal. »

L’auteur procède à un examen des différents moyens utilisés, y compris par les gouvernements autocratiques et il remarque à ce propos : « L’organisation d’une répression dure et permanente [...] n’est pas possible pour plusieurs raisons : le coût de l’appareil répressif, la dépendance du gouvernement à l’égard de l’armée et de la police et surtout l’incidence extérieure. Les pays donateurs peuvent réagir en coupant l’aide. »

Il faut donc « la prudence et une bonne stratégie de communication », mais il faut surtout privilégier « les mesures peu dangereuses ». En effet, « une politique monétaire restrictive, des coupures brutales de l’investissement public ou une réduction des dépenses de fonctionnement ne font prendre aucun risque à un gouvernement. Cela ne signifie pas que ces mesures n’ont pas des conséquences économiques ou sociales négatives : la chute des investissements publics ralentit la croissance pour les années à venir et met sur-le-champ des milliers d’ouvriers du bâtiment au chômage, sans allocation. Mais nous raisonnons ici en fonction d’un seul critère : minimiser les risques de troubles ».

« Dans la réalité, les entreprises du bâtiment souffrent beaucoup de telles coupures qui multiplient les faillites et les licenciements. Mais ce secteur, composé surtout de petites et moyen­nes entreprises, n’a quasiment aucun poids politique. »

« Un gouvernement peut difficilement stabiliser contre la volonté de l’opinion publique dans son ensemble. Il doit se ménager le soutien d’une partie de l’opinion, au besoin en pénalisant davantage certains groupes. En ce sens, un programme qui toucherait également tous les groupes (c’est-à-dire qui serait neutre du point de vue social) serait plus difficile à appliquer qu’un programme discriminatoire, faisant supporter l’ajustement à certains groupes et épargnant les autres pour qu’ils soutiennent le gouvernement. »
 

L’analyse des « réactions aux mesures d’ajustement structurel »

« Les problèmes politiques posés par ces mesures [d’ajustement structurel] sont très différents de ceux suscités par un programme de stabilisation. D’abord, les réformes structurelles prennent du temps et leurs conséquences ne se font sentir qu’après un certain délai. Ces réformes ne provoquent donc pas un “ effet de choc ” comme une hausse de prix de cinquante pour cent pour des produits alimentaires. Ensuite, la plupart de ces réformes frappent certains groupes tout en bénéficiant à d’autres, de telle sorte qu’un gouvernement peut toujours s’appuyer sur la coalition des groupes gagnants contre les perdants. » 

Par exemple, lors de « la libéralisation des échanges », les perdants sont les industriels des secteurs protégés, certains hauts fonctionnaires, les syndicats et partis de gauche, les partis nationalistes, mais c’est un front hétérogène. Les gagnants sont les industriels exportateurs, des agriculteurs, des artisans et des consommateurs.

Pour la réforme des entreprises publiques (restructuration, privatisation), on rencontre de fortes oppositions : « Cette coalition d’intérêts est d’autant plus puissante que le secteur public est plus étendu et contrôle plus d’activités clés (transports, énergie, mines, etc.). De plus, les perdants sont très motivés pour défendre leurs avantages, tandis que les gagnants ne sont pas mobilisés, parce que les gains de la réforme n’apparaissent qu’après plusieurs années et sont diffus. »
 

Les recommandations

Les recommandations découlent aisément de l’analyse : « L’ajustement n’est pas seulement [...] une opération économique et financière délicate sur le plan technique, c’est aussi un combat politique à livrer en position de faiblesse, où tous les coups sont permis [...] [surtout] dans tous les pays où l’alternance, à la suite d’élections régulières, est possible. »

Quand « un gouvernement arrive au pouvoir », « il bénéficie d’une courte période d’ouverture (quatre à six mois) pendant laquelle l’opinion publique le soutient [...]. Après ce délai de grâce, c’est fini, le gouvernement doit assumer en totalité les coûts politiques de l’ajustement [...]. Il faut dès l’arrivée au pouvoir insister, voire en exagérant, sur la gravité des déséquilibres, souligner les responsabilités des prédécesseurs et le rôle des facteurs exogènes défavorables ».

L’auteur examine par le détail les forces et les faiblesses des différentes couches de la société (urbains/ruraux), fonctionnaires, enseignants, étudiants, etc., et propose des méthodes pour minimiser les risques politiques, pour « suscite[r] rapidement une coalition 

d’intérêts qui fasse contrepoids à l’opposition ». Attention, « les enseignants du secondaire et du supérieur, en faisant grève, libèrent une masse incontrôlable de lycéens et d’étudiants pour les manifestations, un phénomène très dangereux, car dans ce cas la répression peut conduire facilement au drame ».

Il convient de dévitaliser les services publics pour faire accepter leur privatisation ou leur suppression à terme : « Si l’on diminue les dépenses de fonctionnement, il faut veiller à ne pas diminuer la quantité de service, quitte à ce que la qualité baisse. »

Les recommandations touchent également le champ explicitement politique, « il faut veiller au regroupement des élections afin de ne pas transformer une série de scrutins en une suite de référendums sur l’ajustement ». Il faut « préférer le scrutin uninominal au scrutin proportionnel pour l’élection au parlement ».

En d’autres termes, « si la poursuite des objectifs de l’ajustement doit être maintenue à tout prix, en revanche le choix des moyens doit rester ouvert en permanence ».

Il conviendrait de tout citer, mais nous nous arrêterons là. Les organismes pensants du capitalisme international ne lâchent ni le fond, ni la forme, ni les réalités, ni les apparences.

 

*Ernest Brasseaux est historien des sciences.

La Revue du projet, n°68 juin 2017

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